Согласно пунктам 3,4 действующей Методики, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года, коррупциогенные факторы разделяются на две группы:
1) коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
2) коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.
Методика, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, содержит 11 коррупциогенных факторов.
1. Широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).
Любая властная деятельность предполагает определенную долю усмотрения органов и должностных лиц, ее реализующих. Этим обеспечивается необходимый объем самостоятельности при принятии тех или иных решений. Вместе с тем, объем такой самостоятельности не может быть абсолютным, поскольку это неизбежно приведет к произвольному принятию решений.
Необоснованное расширение дискреционных полномочий является фактором коррупциогенности. Диагностировать расширение дискреционных полномочий можно посредством анализа следующих основных элементов управленческой деятельности.
А) Основания принятия решений. У должностного лица, как правило, есть возможность выбора как минимум из двух вариантов решений – положительного (разрешение) и отрицательного (отказ). Коррупциогенность возникает в том случае, если нормативный правовой акт предоставляет несколько возможных вариантов поведения без установления четких оснований, обусловливающих принятие того или иного решения.
Б) Сроки принятия решений. Зачастую практически невозможно определить срок выполнения того или иного административного действия, либо процедуры. Риск коррупционных проявлений возрастает с увеличением продолжительности таких сроков или с установлением широкого периода времени совершения отдельных действий (принятия решений), а также при отсутствии таких сроков.
В качестве примера можно привести такое положение: «сообщение об операции незамедлительно передается специальному должностному лицу для принятия решения о целесообразности его представления руководителю организации ». При этом использование категории оценочного характера «незамедлительно » не позволяет точно определить срок, в течение которого указанная обязанность должна быть исполнена.
В) Дублирующие полномочия. Коррупциогенность вызывает установление дублирующих полномочий различных должностных лиц в рамках одного органа. Наличие дублирующих полномочий, как правило, является следствием нечеткого разграничения компетенции указанных должностных лиц.
В качестве примера можно привести дублирование полномочий лиц, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Как правило, такие полномочия являются параллельными, что следует рассматривать как следствие нечеткого разграничения компетенции контрольных и надзорных органов в рассматриваемой сфере.
Дискреционные полномочия могут устанавливаться с помощью таких формул, как: «при наличии уважительных причин орган может разрешить...», «решение может быть принято, если это не противоречит общественным интересам...», «проинформировать в кратчайшие сроки» и т.д.
2. Определение компетенции по формулам «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.
Во многих нормативных правовых актах компетенция органа власти (должностного лица) при реализации различного рода полномочий (разрешительных, контрольных и т.д.) определяется по формулам «вправе», «может». В теории права обязанности и права для органов власти неразрывно связаны и образуют полномочия. Разделение прав и обязанностей в нормативных правовых актах создают иллюзию возможности реализовывать полномочия как права. При этом осуществление таких «прав» может ставиться в зависимость от ненадлежащей выгоды. Порядок и условия исполнения соответствующих полномочий должны быть четко регламентированы. Случаи определения компетенций по формуле «вправе» должны быть сведены к минимуму находиться в строгой зависимости от определяемых законодательством условий.
Например,в положении об организации и осуществлении перевозок пассажиров автомобильным транспортом по регулярным межмуниципальным маршрутам в пригородном и междугородном сообщениях указано:
«Маршрут может быть закрыт или приостановлен в случаях:
– отказа перевозчика обслуживать маршрут;
– принятия Министерством строительства, архитектуры и транспорта соответствующего решения, связанного с неоднократными нарушениями перевозчиком требований Положения;
– невозможности выполнить перевозку в сложных дорожных или метеорологических условиях.
В случае систематического несоблюдения перевозчиком требований, предъявляемых к организации и осуществлению перевозок пассажиров автомобильным транспортом по автобусному маршруту общего пользования в пригородном (межрайонном) и междугородном сообщениях в Министерство строительства, архитектуры и транспорта может принять решение о передаче права обслуживания маршрута другому перевозчику в порядке, установленном пунктом 3.1 Положения.»
Формулировки «может быть», «может принять», дают уполномоченному органу государственной власти возможность использовать соответствующе полномочия, по собственному усмотрению.
Пример: «Лицо, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно больно наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения либо потребило наркотическое средство или психотропное вещество без назначения врача, может быть направлено на медицинское освидетельствование». (Часть 1 статьи 44 Федерального закона от 08.01.1998 N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»). Использование формулировки «может быть направлено » Позволяет произвольно решать вопрос о направлении на медицинское освидетельствование.
3. Выборочное изменение объема прав и обязанностей – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
Нормативные правовые акты могут предусматривать для граждан и организаций запреты, ограничения, либо напротив, создавать для них исключения из общего порядка и привилегии. Такие изменения объема прав организаций порождают коррупциогенность в том случае, если они осуществляются исключительно по усмотрению должностных лиц не основанном на установленных нормативными правовыми актами условиях принятия решений.
Например, в законодательных актах, как правило, не прописано, какие именно сведения должны предоставлять юридические и физические лица и каков их характер. Тем самым создаются условия для выборочного изменения объема прав и обязанностей указанных субъектов права.
Зачастую применяется такая формула: «по согласованию с уполномоченным органом указанная информация может представляться на бумажном носителе» (а не на электронном). Тем самым создаются предпосылки для избирательного подхода к выборочному применению органом государственной власти способа представления соответствующей информации.
4. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.
Данный коррупциогенный фактор проявляется в подзаконной регламентации вопросов, значимость которых, обусловливает необходимость их разрешения на уровне закона. Необходимо чтобы границы такого нормотворчества и его существенные условия регламентировались законом. В противном случае, менее прозрачный порядок подзаконного нормотворчества может способствовать коррупционным проявлениям. Зачастую такие акты противоречат закону. Среди их положений присутствуют коррупциогенные нормы.
Для выявления данного коррупциогенного фактора эксперту следует, не ограничиваясь текстом анализируемого нормативного правового акта, проверить подзаконный нормативный правовой акт на коррупциогенность. Также следует отметить, что законодательный акт, как и подзаконный нормативный правовой акт, может предусматривать широкие возможности локального нормотворчества, что свидетельствует о не выполнении регулирующих функций органом власти. Оставляя подобные пробелы для самостоятельного восполнения другими субъектами права, законодательный акт может поощрять легализацию реально применяемых коррупциогенных схем. На наличие рассматриваемого коррупциогенного фактора в тексте нормативного правового акта указывают отсылочные и бланкетные нормы.
Например, в законодательстве Российской Федерации часто встречаются случаи двухступенчатого делегирования нормотворческих полномочий:
Вначале порядок установления федеральных норм делегируется Правительству Российской Федерации. Впоследствии установление таких норм Правительство Российской Федерации делегирует федеральным органам исполнительной власти и/или их подведомственным организациям.
5. Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.
Деятельность любого органа власти должна быть основана на компетенции этого органа. Он не вправе выходить за ее пределы, обозначенные в статутном акте. Нарушения установленного объема компетенции может выражаться:
– в принятии нормативного правового акта, регламентирующего вопросы, которые должны решаться на уровне законодательного акта;
– в принятии нормативного правового акта, регламентирующего вопросы, которые должны регламентироваться нормативными правовыми актами других органов.
Для выявления данного коррупциогенного фактора эксперту необходимо проанализировать статутный акт, определяющий компетенцию органа, принявшего нормативный правовой акт (закон, положение об органе в установленной сфере). При этом необходимо определить, насколько принятие нормативного правового акта соответствует полномочиям органа.
В качестве примера можно рассмотреть следующую ситуацию. Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ установлено, что впредь до утверждения федеральными органами административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе утверждать соответствующие административные регламенты, которые не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации. Вместе с тем, на практике встречаются случаи, когда соответствующие административные регламенты утверждаются иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации за пределами их компетенции.
6. Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.
Для определения законодательного пробела необходимо провести анализ того, насколько достигаются цели и задачи правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений, все ли они раскрываются и конкретизируются. В качестве типичного недостатка действующего законодательства, основанного на пробелах правового регулирования можно отметить принятие субъектами Российской Федерации подзаконных актов по вопросам регламентации отношений, которые должны регулироваться законом.
Например, проект Закона Ульяновской области «О содержании домашних животных в Ульяновской области» устанавливает, что он регулирует отношения в сфере содержания домашних животных на территории Ульяновской области, устанавливает правила их содержания и ответственность за нарушение установленных Законом правил.В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы отмечается, что п. 1 ст. 1 данного Закона устанавливает, что он регулирует отношения в сфере содержания домашних животных на территории Ульяновской области, устанавливает правила их содержания и ответственность за нарушение установленных Законом правил.Согласно статье 137 Гражданского кодекса Российской Федерации к животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное. Законодательство, регламентирующее содержание домашних животных и рекомендующее принять соответствующие законы на уровне субъектов Российской Федерации,в настоящее время отсутствует. Следовательно, принятие субъектом Российской Федерации указанного Закона является заполнением законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий.
7. Отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.
Коррупциогенность повышается в случае, если отсутствует четкий порядок совершения отдельных действий и административных процедур. Административные процедуры должны содержать сроки и последовательность совершение административных действий, в рамках которых принимаются решения, получается и используется информация, рассматриваются обращения граждан и организаций, проводится контроль, получаются разрешения и т.д.
В качестве примера можно привести юридическую конструкцию, когда в положении об органе финансового мониторинга отсутствуют указания его функции или данные функции могут быть закреплены в других подзаконных нормативных правовых актах, что создает трудности для их восприятия в качестве единого целого.
8. Отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Конкурсные (аукционные процедуры) призваны обеспечить максимальную открытость принятия решения, возможность выбора наиболее оптимального, выгодного и качественного предложения из наибольшего количества предложений.
На практике встречаются случаи предоставления преимущества одному претенденту или группе претендентов без проведения конкурсных процедур в случаях, если другие претенденты, подавшие заявки на участие в конкурсе, не отвечают установленным требованиям и критериям.
Согласно Порядку проведения аукционов с целью реализации на внутреннем рынке из государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации необработанных природных алмазов специальных размеров массой 10,8 карата и более, утвержденный приказом Минфина России от 5 июня 2001 г. № 42-н (п.7) к участию в аукционе не допускаются организации:
а) находящиеся в состоянии реорганизации, ликвидации или банкротства;
б) сообщившие о себе недостоверные сведения;
в) не имеющие лицензий на осуществление деятельности по обработке драгоценных камней.
Однако в постановлении Правительства РФ от 26 марта 2001 г. № 233 «Об утверждении правил реализации на внутреннем рынке алмазов специальных размеров массой 10,8 карата и более», говорится о том, что к участию в аукционе допускаются российские организации. Таким образом, о регулирование торгов, допускает коллизии. Кроме того, установление ограничений в аукционе не должно осуществляться на подзаконном уровне.
9. Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
Для выявления данного коррупциогенного фактора необходимо определить все случаи, когда нормативный правовой акт, проект нормативного правового акта устанавливает условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности. Затем необходимо оценить настолько эти условия (требования) обременительны, превышают ли они доступный для субъекта права уровень. В случае если указанные требования превышают допустимый уровень – риск возникновения коррупционных отношений возрастает.
Так, рассматриваемый коррупциогенный фактор содержат такие нормы права, которые требуют от субъекта правоотношений слишком больших материальных и временных затрат при прохождении разрешительных, регистрационных и иных процедур. Наиболее часто данный коррупциогенный фактор проявляется при регламентации разрешительных и регистрационных полномочий. Указанный фактор диагностируется при анализе требований к заявителю при изучении перечня документов, представление которых необходимо для реализации права, совершения (отказа в совершении) действий уполномоченной стороной.
Не редки также случаи, когда рассматриваемый коррупциогенный фактор встречается при установлении юридической ответственности, когда наказание несопоставимо с реальной степенью опасности правонарушения. В этих случаях возникает соблазн уйти от ответственности «уплатив» меньшую сумму в виде ненадлежащей выгоды другой стороне коррупционной сделки.
10. Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций.
В ряде случаев предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, в условиях отсутствия их четкой регламентации, могут прикрывать на деле возможность дискреционного поведения должностных лиц, которые в этих условиях имеют возможность действовать по своему усмотрению. Для выявления отмеченного коррупциогенного фактора необходимо оценить возможные действия должностных лиц в привязке к предоставляемой заявителю возможности права свободного выбора способа или сроков совершения действий.
Пример: Проект административного регламента предоставления государственной услуги:
«При желании заявителя он может устранить препятствия позднее (после подачи документов на лицензирование розничной продажи алкогольной продукции) путем предоставления дополнительных или исправленных документов..».
11. Юридико-лингвистическая неопределенность –
Данный коррупциогенный фактор является одним из наиболее распространенных и имеет следующие проявления.
А) Употребление неустоявшихся терминов. Неустоявшимися являются термины, содержание которых является неочевидным для неопределенного круга лиц, которому адресован нормативный правовой акт и не используемых в действующем законодательстве.
Б) Употребление двусмысленных терминов. Такие термины имеют двоякий смысл, который может быть определен в зависимости от конкретной ситуации. Например, термин «понуждение».
В) Использование категорий оценочного характера. В качестве примеров можно привести следующие категории: «обоснованные и доступные меры»; «с учетом особенностей»; «запутанный или необычный характер»; «повышенное внимание»; «достаточные основания» и т.д.
Эти недочеты способны приводить к коррупционным проявлениям, поскольку расширяют дискреционные полномочия органов власти (их должностных лиц). Особенную опасность представляют неопределенные положения, налагающие юридические обязанности и ответственность.
В качестве примера можно привести положение уголовного кодекса, в котором предусматривается возможность освобождения от уголовной ответственности лица, совершившего финансирование террористической деятельности. При этом используется такое условие: «если это лицо своевременно заявило о содеянном и (или) иным образом способствовало предотвращению акта терроризма и выявлению этого преступления».
В отмеченном положении содержится коррупциогенный фактор – юридико-лингвистическая неопределенность, предусмотренный подпунктом «в» пункта 4 Методики, обусловленныйупотреблением категорий оценочного характера («своевременно», «иным образом способствовало»). При этом признаки своевременности не приводятся. Тем самым определение своевременности либо несвоевременности заявления целиком отводится на усмотрение суда.
В качестве еще одного примера можно привести следующее положение: сотрудник полиции, обращаясь с требованием к гражданину или осуществляя действия, ограничивающие права и свободы гражданина, обязан предъявить служебное удостоверение, кроме случаев, когда такое предъявление невозможно либо неуместно. Использование формулы«кроме случаев, когда такое предъявление невозможно либо неуместно» позволяет не предъявлять служебное удостоверение под надуманным предлогом.
Каким должен быть ответственный руководитель, на которого можно положиться в самом сложном деле или большом и сложном проекте? Как его выбрать из числа претендентов?
Высокий и серьезный уровень ответственности руководителя - как это выглядит практически в бизнес-структуре?
В бизнес-структуре уровень ответственности возрастает от низших должностей к высшим: если для линейного руководителя 50% (по условной шкале ответственности) может быть вполне достаточно, то у CEO ее должно быть в два раза больше - до 95 - 100%. Здесь речь идет об ответственности как составляющей самой должности, так и о компетенции, которой должен обладать конкретный человек, чтобы успешно работать в компании.
Ответственность - это самая «нелюбимая» эйчарами компетенция: она вбирает в себя массу параметров и тяжело поддается конкретному, емкому описанию. Я бы сказала, что ответственность - это способность и готовность, приняв решение, взять вину на себя и исправить сделанные ошибки, решить задачу. Уровень задач может быть самым разным: для их решения требуются соответствующие компетенции, поэтому если руководитель на одном фронте задач проявляет максимум ответственности, а на другом, более сложном, выражает свою неготовность - это вовсе не значит, что его ответственность снизилась.
Какие формы, приемы, методы, способы контроля и поддержки процесса производства, функционирования бизнеса вы наблюдали на практике?
На практике, к сожалению, чаще всего приходится наблюдать недоуправление по целям (MBO ), недоBSC (система сбалансированных показателей), недоуправление по KPI . Существуют и ситуации, когда система управления/контроля разрабатывается и даже внедряется по всем правилам, но оказывается неэффективной. Есть формат «управления по людям», когда бизнес выстроен таким образом, что из всех бед его вытаскивают конкретные личности, потеря которых равносильна гибели всей компании. Правда в том, что система управления (а это и приемы, и методы, и формы контроля и поддержки функционирования бизнеса) должна начинаться с регламентации, то есть с выработки и поддержки системы требований, предъявляемых ко всему и всем. Уже на эту систему «наращивается мясо» в виде подбора персонала, мотивации и т.д. Вторая правда в том, что наивысшей эффективности можно добиться только при личном включении в максимум процессов. Вот здесь и начинается ответственность руководителя, его вовлеченность.
Сколькими сотрудниками реально и эффективно может управлять и контролировать один руководитель?
7 - плюс-минус 2. Поправки: чем опытнее руководитель и чем более однотипную работу выполняют сотрудники, тем больше их может быть под началом руководителя. В наших реалиях есть серьезные отличия от западных: у нас, как правило, только 30% своего времени руководитель посвящает собственно управлению, а 70% уходит на решение иных задач. На Западе все наоборот.
Из каких слагаемых (гарантий, страховок, противовесов) состоит НАДЕЖНОСТЬ бизнеса и чем и как может гарантировать успех ОТВЕТСТВЕННЫЙ?
Надежность бизнеса - это свойство бизнесобразующих систем выполнять возложенные на них функции в течение нужного времени. В разных отраслях экономики и в разное время слагаемые надежности могут быть разными. Найти верную формулу и все составляющие - задача владельцев и CEO . По сути, найденная формула - это само по себе слагаемое надежности. Корректно выстроенная бизнес-модель, диверсификация или иная форма снижения внешних рисков, регламентация и люди. Например, на рынке инновационных услуг людей можно смело ставить во главу угла. Ответственный руководитель может гарантировать успех только той части бизнеса, которая находится в зоне его влияния и в зоне его полномочий. Если все горячие зоны компании будут в руках у реально ответственных руководителей, компания обречена на успех.
Чем ответственный руководитель может и должен усиливать рычаги управления (ресурсы, качество персонала, рубежи защиты)?
Как ни странно, полномочиями. Уровень ответственности конкретного человека должен быть прямо пропорционален уровню полномочий, которыми мы его наделяем, безусловно, с учетом уровня его компетенций.
Каким опытом должен обладать руководитель для самых высоких гарантий его умения поддерживать эффективность компании?
Часто сталкиваюсь с мнением, что у руководителя должен быть опыт ведения собственного бизнеса - именно тогда он руководит компанией как предприниматель, а значит, более здраво оценивает риски и расходует ресурсы. Да, такой опыт действительно хорош с точки зрения реформирования сознания человека, но он вовсе не гарантирует, что, придя в новую компанию, он будет управлять ею как своей.
Поэтому, я бы сказала, что ключевое - это опыт самостоятельного принятия серьезных (судьбоносных) решений, а также опыт результативного управления на разных стадиях существования бизнеса, в разных экономических условиях. В этом смысле события 2008 и 2014 годов - лакмусовая бумажка, отличный помощник эйчару и руководителю в определении компетенций кандидатов на руководящие посты.
Какой опыт может быть и минусом, когда дело касается ответственности?
Опыт работы в крупной структуре с четко выстроенными процессами, советом директоров, стагнирующей компании.
Например, опыт CEO в компании, владельцы которой принимают активное участие в управлении.
В обоих случаях причина в том, что человек может привыкнуть к отсутствию широты полномочий и размытости зоны ответственности, отсутствию необходимости единолично принимать решения.
Риск в бизнесе - благородное дело? Кто и как должен страховать слишком рисковых руководителей?
Четко продуманный риск, который по худшему своему сценарию не принесет неподъемные для компании убытки, - дело благородное. Слишком рисковых руководителей должен страховать четкий регламент принятия решений, связанных с повышенными рисками. На определенных этапах решение должно пройти несколько ступеней анализа - финансового, юридического, коммерческого (опционально - центрами ответственности, с работой которых будут связаны последствия принятого решения). Автором этого регламента может быть совет директоров, владельцы бизнеса, даже сам рисковый руководитель. Не стоит путать риск со стремлением к развитию, говоря о том, что если руководитель не рискует - он не двигает бизнес к целям и сверхцелям. С другой стороны, наличие внутренних «сдерживателей» может мешать: очень важно объективно оценивать каждый вывод проведенных анализов, дабы убедиться, что это не попытка сотрудников снять с себя лишнюю головную боль.
9. Какие качества характера, компетенции, навыки СЕО говорят об его ответственности?
Кто-то выделяет ответственность саму по себе как компетенцию, кто-то говорит о том, что она соткана из множества разных компетенций и черт. Потому она нелюбима эйчарами, и ее не так легко оценить в ходе классического собеседования. Сделать выводы можно, анализируя и наблюдая модели поведения человека: как и какие решения он принимает, оказываясь в той или иной ситуации. Ответственность - качество, воспитываемое в раннем детстве. Это установка в нашем подсознании, так что изменить ее довольно сложно - только при воздействии на глубинный уровень психики. Поэтому вряд ли мы добьемся высокого уровня ответственности от человека, который никогда в своей жизни его не проявлял. Способность единолично принимать решение и связывать с этим решением, своей персоной и позитивный, и негативный результат, в дальнейшем корректируя и исправляя ошибки - это основное. Такой человек не успокоится, пока не сделает лучше или хотя бы так же, как было, если по его вине произошел какой-то сбой. А еще вовлеченность - не только готовность, но и желание брать на себя ответственность, при этом способность здраво оценивать свои возможности.
10. А какие могут вас насторожить?
Всегда настораживает частота ситуаций, в которых от человека якобы «ничего не зависело».
11. Какие действия надо совершить руководителю, решившему повысить ответственность своих подчиненных?
Если человек изначально по природе своей неответственный, повышать его ответственность как таковую бесполезно. Если он не на ключевой роли в команде, к нему нужно предъявить определенные требования (регламент) и создать такие условия, в которых он либо его выполняет, либо уже не работает. Другое дело - сотрудники, которые изначально вполне себе ответственные люди, но почему-то на своей работе не демонстрируют должного уровня ответственности - не вовлечены, не инициативны, стараются отгородиться от более ответственных задач. Первый этап в работе с такими подчиненными - это анализ причин их поведения. Скорее всего, они либо оказались не на своем месте (уровень компетенций недостаточный или наоборот, характер работы не нравится, к большей части задач меньше склонностей - устраняем/меняем ситуацию), либо недостаточно мотивированы (разбираемся с мотиваторами и создаем развивающую, мотивирующую среду).
12. Как нас обманывают на собеседовании кандидаты, искусно завышая уровень своей ответственности?
Как правило, или присуждают себе чужие заслуги, или преувеличивают значимость того или иного достижения.
13. Отве тственность можно проверить только в деле?
Грамотное собеседование (кейсы, интервью по компетенциям), сбор рекомендаций, проверка на полиграфе, скорее всего, позволят отделить черное от белого. А на деле все станет лучше, если человек попадет на свое место, окажется в мотивирующей среде, будет наделен нужным уровнем полномочий, и хуже - если все случится наоборот.
15. Чем отличается ответственность в военном деле от ответственности в бизнесе?
Только глобальностью уровня принятых решений. Все механизмы аналогичны.
17. Наступает ли у руководителей усталость от ответственности? Ее первые симптомы?
Однозначно наступает. Это так называемая усталость от принятия решений. Когда решений слишком много, и человек действительно ответственно к ним подходит, это рано или поздно случается. Как и у любых других видов психологической усталости, возникают реакции торможения (это заметно в снижении скорости «ответа» сотрудника, а также его вовлеченности в решение рабочих задач). У человека в прямом смысле недостает сил все решения принимать осознанно: вложившись в одну проблему, он расслабляется на других (отсюда много мелких и порой совсем банальных ошибок, которые можно заметить в работе человека, прежде не допускавшего огрехов).
18. Процесс передачи или возложения ответственности - есть ли у вас свежие мысли на сей счет?
Все уже придумано до нас. Тот, кому передаем, должен быть готов к этому и желать этого. А вот если он не совсем готов и/или не совсем желает, нельзя передавать, пока не будет достигнут нужный уровень по обоим пунктам. Как это сделать - обучить самому или создать условия для обучения, помогать на протяжении долгого времени, убедить, мотивировать, продать идею - выбирать вам.
19. Как понять, что руководитель серьезно воспринял ответственность, что он понимает все риски и последствия невнимательности в этом вопросе?
На мой взгляд, универсальных индикаторов понимания и принятия не существует. Если с руководителем вы давно работаете, скорее всего, вы сможете по какому-то набору реакций это определить. Если человек новый, то ничего не остается, кроме как усилить видимый или невидимый контроль, дабы оперативно отреагировать, если ваше мнение о его понимании и приятии оказалось неправильным. Так что все опять упирается в подбор правильных людей и создание для них правильной среды.
20. Какие последствия личного плана должны висеть, как дамоклов меч, над руководителем, постоянно стимулируя его?
Все просто: над мотивированными на достижение - позитивные последствия в виде тех личных целей, которые ими движут (финансовые, цели признания, цели саморазвития и др.), над мотивированными на избегание неудач - как сейчас модно говорить, санкции (опять же финансовые, утрата рабочего места и перспектив и др.).
21. Можно ли повышать ответственность, не повышая ее градус?
Градус повышать бессмысленно - это приведет только к дополнительной демотивации. Исключения составляют случаи, когда человек сам тянется к новому уровню.
22. Какие страховки и гарантии могут расслабить ответственного?
Многие. Начиная от размытости зоны ответственности, отсутствия необходимости регулярно принимать собственные решения, заканчивая вопросами мотивации - если уверен, что его рабочее место никуда от него не денется, годовой бонус будет выплачен в любом случае, а под ним такая крутая команда, что сам он уже давно только бумажки перекладывает.
23. Сегодня компании стремятся создавать устойчивые системы в противовес вертикальной иерархии и персональной ответственности.
Это давнишний тренд. Приглашают консультантов или сами прописывают, регламентируют, автоматизируют бизнес-процессы, сохраняют знания. Создают систему управления, в которую встраиваются все уровни и слои, снижая человеческий фактор. Сначала регламентация - потом все остальное. Такая устойчивая система и есть продвинутая регламентация. Но ставить ее в противовес персональной ответственности, рассматривая как полную альтернативу, пока нельзя. «Саморазвивающейся» систему делают только люди.
25. Кто ответственен за то, что Китай отправил в кругосветное путешествие 100 кораблей с раздельным хранением запасов (порох, вода, еда, оружие, лекарства) вместо принципа - всего понемногу, но на каждом корабле. А после бури их осталось мало и без важного?
Ответственность всегда лежит на принимающих решение. Для кого-то это решение на уровне «доложить - не доложить», для кого-то - какую команду отдать. Таким образом, каждый ответствен на своем уровне, но только за то решение, которое он сам принимал.
26. В больших структурах до сих пор царит «китайский» принцип?
Часто, но не всегда. Быстро меняющаяся экономическая и политическая ситуация, рынок как таковой с ростом конкуренции и колебаниями спроса - отличные «тренажеры». И управленческая компетенция наращивается, как мышца, на своих и чужих ошибках и победах. Личная ответственность и умение видеть ее в других людях, создавать условия для ее проявления - это часть данной компетенции. В больших структурах, как правило, на нижних уровнях, проще - потому что все можно зарегламентировать, на верхних - сложнее, потому что последствия принятых решений глобальнее. Но механизмы абсолютно аналогичны, так что неправильно вешать именно на них это клеймо. И маленькие, и средние компании страдают «китайским» синдромом, но только заметно это меньше, потому что кораблей у них не 100.
Татьяна Селиверстова - директор департамента по работе с персоналом компании Demis Group
О компании.
Demis Group основана в 2004 году, численность штата - более 600 человек. Компания обслуживает более 3000 корпоративных клиентов в сфере интернет-маркетинга и является признанным лидером индустрии.
Спикер - Татьяна Селиверстова - директор департамента по работе с персоналом, работает в компании почти 7 лет. С «низкого старта» участвовала и затем управляла всеми процессами, связанными с подбором и адаптацией персонала, развитием корпоративной культуры, построением HR -бренда, администрированием. Считает, что единственные достижения, о которых следует говорить эйчару, это эффективность бизнеса, которую обеспечивает сформированная команда. Показателем того, что команда Demis Group эффективна, можно считать победы в рейтингах:
В соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов,
утвержденной постановлением Правительства
Российской Федерации от 26 февраля 2010 № 96
Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Пример 1. «В случае утраты действующей лицензии на право пользования недрами по письменному заявлению владельца выдается ее ксерокопия со штампом «дубликат» на бланке лицензии и ее приложениях.» Коррупциогенный фактор: широта дискреционных полномочий. Отсутствует срок выдачи дубликата лицензии. Пример 2. «При необходимости, заявителю необходимо предоставить график производства работ, разработанный на основании расчетов продолжительности проведения всех необходимых видов работ». Коррупциогенный фактор: широта дискреционных полномочий. Отсутствует случаи необходимости представления данного документа. |
Пример 1. «Если победитель аукциона не оплатил в течение 30 календарных дней со дня аукциона разовый платеж, или отказался от подписания лицензии, то уполномоченный представитель Правительства Ростовской области в сфере недропользования принимает решение об аннулировании итогов аукциона. В этом случае аукционная комиссия вправе признать победителем аукциона участника, предложившего второй по размеру разовый платеж.» Коррупциогенный фактор: определение компетенции по формуле «вправе». Применение формулировки «вправе признать» является диспозитивным установлением возможности совершения действий органами государственной власти в отношении организаций. Государственный служащий получает возможность трактовать свое право как возможность, а не как обязанность совершения определенных действий. Правоприменение в итоге может получить признак избирательности. |
Пример. «... В случае, если в представленных заявителем документах выявлены недостатки, являющиеся основанием для их возвращения без рассмотрения по существу, но которые можно устранить без возврата этих документов, и заявитель не настаивает на их возврате, Учреждение устанавливает срок для устранения таких недостатков, не превышающий 30 дней.». Коррупциогенные факторы: выборочное изменение объёма прав; злоупотребление правом заявителя органами государственной власти (их должностными лицами). Данный пункт проекта предоставляет возможность установления исключений из общего порядка. При этом: - не указан закрытый перечень недостатков, которые могут быть устранены без возвращения документов заявителю; - не указан способ уведомления, которым заявитель должен сообщить о том, что он не настаивает на возврате документов. Таким образом, отсутствует чёткая регламентация прав заявителя, имеются дискреционные полномочия должностных лиц. Рекомендации: привести закрытый (исчерпывающий) перечень недостатков, которые устраняются в определённый срок без возврата документов заявителю. Предусмотреть действия должностных лиц, если в установленный срок недостатки не были устранены заявителем. |
Пример. «… При установлении вины получателя в возникновении очага особо опасных болезней животных возмещение собственнику животных и (или) продуктов животноводства стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных заболеваний не производится». Коррупциогенные факторы:
Согласно ст. 19 Закона РФ от 14.05.1993 4979-1 «О ветеринарии», порядок изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных устанавливается Правительством РФ. В соответствии с п. 10 Правил отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26.05.2006 310 «Об отчуждении животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных», основанием для возмещения ущерба, понесенного гражданами и юридическими лицами в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства, является наличие у них: |
Пример 1. « Задачами Совета является: … рассмотрение иных вопросов по решению Губернатора». Так как сфера деятельности данного совета строго определена, «рассмотрение иных вопросов по решению Губернатора» выходит за пределы компетенции данного совета. |
Пример. «1. Настоящий Закон регулирует отношения в сфере содержания домашних животных на территории Ростовской области, устанавливает правила их содержания и ответственность за нарушение установленных Законом правил». Статья 137 Гражданского кодекса РФ гласит, что к животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом (Федеральный закон от 24.04.1995 52-ФЗ «О животном мире») или иными правовыми актами не установлено иное. В настоящее время отсутствует федеральное законодательство, регламентирующее содержание домашних животных и рекомендующее принять данное законодательство на уровне субъекта РФ. Таким образом, принятие субъектом РФ данного закона рассматривается как заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий |
Пример. «Основаниями принятия решения об отказе в предоставлении выплаты являются: а) непредставление или представление не в полном объеме документов, указанных в пунктах 3 Порядка; б) представление недостоверных сведений; в) снятие с регистрационного учета по месту жительства или месту пребывания на территории Ростовской области». Однако в документе отсутствуют порядок и сроки проверки достоверности предоставленных сведений. |
Пример. «Дополнить Положение пунктом 2.4 следующего содержания: «2.4. При недостаточности ресурсов (трудовых, материальных) имеющихся в распоряжении медицинской организации, включенной в перечень, согласно приложению 1 к настоящему Положению, необходимых для самостоятельного предоставления услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов отдельным категориям граждан, медицинские организации заключаются договоры об оказании таких услуг, с юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на указанный вид деятельности». Заключение договора предполагает наличие нескольких юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию на указанный вид деятельности, претендующих на предоставление права на заключение договора. Выбор этого правополучателя не может быть произвольным или пристрастным. Использование конкурса (аукциона) способно снизить вероятность субъективного подхода должностного лица. |
Пример. «Заявителю необходимо представить в министерство: …- положительной рекомендации о профессиональной деятельности.» Данное требование является обременительным и излишним. Коррупциогенный фактор: наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Рекомендации: исключить данный абзац. |
Пример. «Для получения субсидий заемщик предоставляет в Управление следующие документы: а) заявление о предоставлении субсидии; б) расчет размера субсидий по форме, устанавливаемой Управлением, подписанный заемщиком и банком (в 2-х экземплярах) и в сроки, устанавливаемые Управлением по согласованию с заемщиком». Коррупциогенный фактор: Предоставление заявителю права свободного выбора сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение, создает возможности дискреционного поведения государственных служащих. Рекомендации: изложить в следующей редакции: «6. Для получения субсидий заемщик предоставляет в Управление следующие документы: а) заявление опредоставлении субсидии; б) ежемесячно расчет размера субсидий по форме, устанавливаемой Управлением, подписанный заемщиком и кредитной организацией (в 2-х экземплярах) и в сроки, устанавливаемые Управлением». |
Пример . «… В исключительных случаях, на основании мотивированного предложения должностных лиц, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки продлевается руководителем Инспекции, но не более чем на 20 рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на 15 часов;» Коррупциогенный фактор: Формулировка «в исключительных случаях» является формулировкой оценочного характера, с неясным, неопределённым содержанием, допускающими различные трактовки. Рекомендации: установить исчерпывающий (закрытый) перечень случаев, при наступлении которых срок выездной плановой проверки продляется. В случае невозможности установления закрытого перечня исключительных случаев, необходимо указать их признаки, характеристики, условия, при наличии которых срок продляется (например, удалённость места фактического осуществления деятельности субъекта проверки более чем на … км, площадь проверяемых помещений превышает … кв.м. и т.д.). |
Решение выполняет функцию формы правила повеления, составляющего волю юридического лица148, если орган, принимающий решение, действует п соотпетствии с имеющейся у него компетенцией, т.е. обладает4 соответствующими полномочиями но формированию воли юридического лица и
111 Могилевский С.Д.
Органы управлении хозяйственными обществам: Правовой аслскт."Монография.-М.: Дел о.2001.С. 112.
Понятие решения органа юридическою лииа как формы волн последнего или результата («иста, средств») волсобрязол&нии, инлясгеи господствующим и российской (см., напр.,: Ломакин Д.В. Указ. соч. С.97; Макоьскол А.А. Указ. соч. С. 35 3-356: Могилсискхй С.Д., Самойлов И.Л. Корпорации в России. Правовой статус и основы лсягельносги. М., 2006. С.58-61) литературе.
принятию решения. Орган, у которого отсутствуют эти полномочия либо который выходит за пределы компетенции, не может совершать волевой акт. Возможность установления законом обратного обусловлена лишь необходимостью соблюдения принципа защиты интересов добросовестных лиц.
Итак, положения п. 1 ст. 48 Закона об акционерных обществах определяют предметные границы деятельности общего собрания акционеров и тем самым его компетенцию. При этом вопросы, отнесенные к компетенции общего собрания акционеров, не могут быть переданы па решение исполнительному органу общества. Вопросы, отнесенные к компетенции общего собрания акционеров, не могут быть переданы на решение совету директоров (наблюдательному совету) общества, за исключением вопросов, предусмотренных указанным законом.
Общее собрание акционеров не вправе рассматривать и принимать решения по вопросам, не отнесенным к сто компетенции Законом об акционерных обществах.
Таким образом, закон привел исчерпывающий перечень вопросов, относящихся к компетенции общею собрания акционеров.
Поэтому представляется, что выход органа юридического лица за предусмотренные законом пределы компетенции не может рассматриваться как форма правила поведения, составляющего волю юридического лица.
Между тем, от выхода органа юридического лица за пределы его компетенции следует отличать те случаи, когда по тем или иным причинам конкретному лицу, входящему в состав органа, запрещается осуществлять принадлежащие ему полномочия либо такое осуществление не влечет за собой соответствующих правовых последствий. Это ограничение связано с отношением соответствующего лица к предмету принимаемого решения. Например, голос лица, заинтересованного в совершении сделки, не учитывается при принятии решения общим собранием акционеров о ее одобрении (п.2-4 ст.НЗ Закона об акционерных обществах); акции, принадлежащие членам наблюдательного совета акционерного общества или лицам, занимающим должности в органах управления акционерного общества, fie могут участвовать в голосовании при избрании членов ревизионной комиссии (абз.2 п.б ст.85 Закона об акционерных обществах) и т.д.
От этих случаев необходимо отличать запрет на осуществление права голоса, который не зависит от предмета принимаемого решения. Так, не предоставляют право голоса принадлежащие обществу акции в собственном уставном капитале (абз.5 п.1 ст.34, абз.2 п.З ст.72, п.б ст.76 Закона об акционерных обществах), а также акции, которые не были полностью оплачены (абз.З п.1 ст.34 Закона об акционерных обществах). Как представляется, здесь речь должна идти не просто об ограничении в осуществлении полномочий органа, но об отсутствии таких полномочий- Более того, при приобретении обществом акций в собственном уставном капитале, как представляется, у него не возникает и членство в целом. Не случайно российское законодательство говорит не только об исключении права голоса по таким акциям, но и об отсутствии у акционерных обществ имущественных прав: прав на часть прибыли и ликвидационный остаток. Таким образом, голосование акционерного общества по принадлежащим ему собственным акциям или акционера по не полностью оплаченным акциям означает деятельность лица, у которого вообще отсутствует правовое положение органа юридического лица, т.е. принятие решения «ненадлежащим органом».
Еще по теме Принятие решения с нарушением компетенции.:
- § 2. Управленческие решения и планирование в уголовно-исполнительных инспекциях
Коррупциогенные факторы: теория и практика применения
Согласно статье 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов актов) проводится органами местного самоуправления в порядке, установленном нормативным правовым актом органа местного самоуправления, и согласно Методике, определенной постановлением Правительством Российской Федерации.
Целью антикоррупционной экспертизы является выявление и устранение правовых предпосылок коррупции (коррупциогенных факторов).
Методика проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов актов, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", устанавливает две группы типовых коррупциогенных факторов.
К первой группе относятся факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:
широта дискреционных полномочий;
определение компетенции по формуле "вправе";
выборочное изменение объема прав;
чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;
заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;
отсутствие или неполнота административных процедур;
отказ от конкурсных (аукционных) процедур;
нормативные коллизии.
Вторая группа - это факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:
наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;
злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами);
юридико-лингвистическая неопределенность.
Остановимся более подробно на характеристике коррупциогенных факторов:
Коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил
Коррупциогенный фактор "широта дискреционных полномочий"
имеет следующие проявления: отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц).
Дискреционные полномочия предусматривают возможность муниципальных органов, их должностных лиц действовать по своему усмотрению в зависимости от обстоятельств, принимать самостоятельные решения по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Коррупциогенность дискреционных полномочий проявляется в тех случаях, когда не определены сроки, условия и основания принятия решения, а именно предоставляет правоприменителю несколько возможных вариантов решений (действий) без точного определения оснований, условий, сроков для принятия одного из них.
Наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) также свидетельствует о наличии в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенного фактора, позволяющего принимать решения, находящиеся в компетенции иных органов или должностных лиц, а также приводит к "размыванию" ответственности, к невозможности установить виновного в бездействии.
Коррупциогенный фактор "определение компетенции по формуле "вправе"
означает диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.
При оценке нормативного правового акта необходимо следить за тем, чтобы фиксация в акте полномочий органа ("может" и "должен") не подменялась перечнем его прав ("может", "вправе", но не должен). В результате этого исполнение обязанностей субъектом правоприменения становится произвольным, а при наличии корыстной или иной личной заинтересованности может привести к коррупционным проявлениям.
Следовательно, в нормативном правовом акте недопустима подмена терминов, обозначающих одновременно возможность и обязательность действий субъекта правоприменения ("осуществляет", "рассматривает", "принимает" и т.п.), терминами, отражающими одну лишь возможность решения или действия ("может", "вправе" и т.д.).
Коррупциогенный фактор "выборочное изменение объема прав"
проявляется в возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц).
Изменение объема прав - это когда нормативные правовые акты (их проекты) устанавливают запреты и ограничения для граждан и организаций либо, напротив, делают исключения и предоставляют привилегии или делегируют государственным и муниципальным органам право самостоятельно определять объем прав гражданина или организации, когда для граждан и организаций в законодательстве существует общий порядок, не устанавливающий запретов или привилегий.
Коррупциогенный фактор "чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества"
означает наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.
Обычно на наличие данного фактора указывают содержащиеся в тексте нормативного правового акта бланкетные нормы, т.е. нормы, предоставляющие органам, должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила поведения, запреты и т.п.
Наличие нормативных отсылок к другим актам создает условия, при которых субъекты правоприменения могут действовать не в публичных интересах, а руководствуясь корыстной или иной личной заинтересованностью. Коррупциогенность также увеличивается, если имеется отсылка к норме, которая, в свою очередь, отсылает к другой норме либо к еще не принятым законам или иным нормативным правовым актам.
Наличие коррупциогенного фактора "принятие нормативного правового акта за пределами компетенции"
означает нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.
Под компетенцией понимается круг вопросов, в пределах которых государственные и муниципальные органы реализуют государственные и муниципальные функции, наделяются правами и обязанностями (полномочиями).
Нормотворческая деятельность должна осуществляться в пределах компетенции, т.е. нормотворческий орган не вправе выходить за рамки вопросов сферы правоотношений, которые определены в законе, подзаконном акте, уставе и проч.
Принятие нормативного правового акта "сверх компетенции" означает, что вопросы, урегулированные в таком акте, должны регулироваться нормативным правовым актом более высокой юридической силы или подзаконными актами других органов.
Коррупциогенный фактор "заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий"
- установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.
Когда устранение законодательного пробела осуществляется по инициативе нижестоящего нормотворческого органа на уровне подзаконного регулирования и без официального делегирования законом таких полномочий.
Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения (административные процедуры, компетенция правоприменителя по их реализации и т.д.), которые в условиях отсутствия закона фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений.
Недостаточность норм, которые регламентируют компетенцию муниципальных органов и их должностных лиц (права, обязанности, цели, задачи и основные направления их деятельности), создает возможность для произвольной трактовки их полномочий, позволяет им самостоятельно устанавливать объем своих прав и обязанностей, принимать произвольные решения, вторгаться в компетенцию уполномоченных органов и их должностных лиц, руководителей коммерческой или некоммерческой организации.
Коррупциогенный фактор "отсутствие или неполнота административных процедур"
означает отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.
Административная процедура представляет собой закрепленный в нормативном правовом акте порядок последовательного совершения юридически значимых действий ее участников, направленный на разрешение конкретной задачи (реализацию субъективных прав, исполнение юридических обязанностей) или выполнение отдельной публичной функции (например, ведение реестра, регистрация, контрольная проверка).
Коррупциогенный фактор "отказ от конкурсных (аукционных) процедур"
- это закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Конкурсные (аукционные) процедуры применяются для регулирования государственно-служебных отношений (при назначении на должности), имущественных отношений (предоставление, распределение, выделение бюджетных средств, производственных, природных ресурсов, имущества или имущественных прав) юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, гражданам с участием Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований.
Напротив, при отсутствии в нормативном правовом акте конкурсных процедур, когда на получение определенного права претендуют несколько лиц, увеличивается риск коррупциогенных проявлений.
Коррупциогенный фактор "нормативные коллизии"
- противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
Под нормативными коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий. Коллизией правовых норм признается полное или частичное противоречие их содержания.
Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные,
трудновыполнимые и (или) обременительные требования
к гражданам и организациям
Коррупциогенный фактор "наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права"
означает установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям. Такой коррупциогенный фактор наиболее часто проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий.
Признаком такого коррупциогенного фактора является включение в нормативный правовой акт возлагаемых на граждан и организации юридических обязанностей, запретов, ограничений, которые по своему характеру или объему значительно усложняют их доступ к материальным или нематериальным благам и ценностям, препятствуют нормальной реализации субъективных прав и законных интересов, создавая тем самым условия для совершения коррупционных действий и возникновения коррупционных отношений.
Завышение требований чаще всего носит завуалированный характер и нередко связано с характеристикой оснований для отказа заинтересованному лицу в реализации его субъективного права (например, приведен "открытый" перечень таких оснований; основанием для отказа выступает "представление сведений, не соответствующих действительности", т.е. без указания, в чем именно это выражается, или "представление сведений не в полном объеме", т.е. без конкретизации сведений, отсутствие которых исключает положительное решение вопроса).
Коррупциогенный фактор "злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) " проявляется в отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций, а именно предоставление заявителю права свободного выбора варианта его поведения не регламентировано или регламентировано недостаточно (например, не определены способ и сроки совершения действий), что дает возможность дискреционного поведения должностного лица, которое императивно может устанавливать тот или иной порядок реализации заявителем своего права.
Коррупциогенный фактор "юридико-лингвистическая неопределенность"
проявляется в употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности языка.
Коррупциогенность создает использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера с неясным, неопределенным содержанием, не используемых в российском законодательстве, допускающих различные трактовки и проч. Обозначение различными терминами одного явления может искажать смысл положений законов и даже Конституции РФ.
В наибольшей степени коррупции способствуют неконкретные нормы, регулирующие вопросы юридической ответственности, нормы с нечетким указанием условий, при которых субъект правоприменения правомочен принимать определенные решения, а также содержащие отсылку к мнимым регламентам (например, "в случае необходимости", "при наличии достаточных оснований", "согласно установленному порядку", хотя он отсутствует, и т.п.).
Источником коррупционных проявлений могут стать положения нормативного правового акта, допускающие расширительное толкование компетенции уполномоченного органа (должностного лица, руководителя коммерческой организации) при наличии формулировок: "принимает решения по отдельным вопросам", "по ряду вопросов вправе принимать решения единолично", "обладает иными полномочиями".
