Хургин В.М.О праве граждан на доступ к информации. Доступ к информации Организация прав доступа к информации

Что из перечисленного относится к группе политических прав гражданина РФ? Запишите цифры, под которыми они указаны.

1) право на доступ к любым государственным должностям

2) право избирать и быть избранным

3) право на защиту чести и доброго имени

4) право на свободу и личную неприкосновенность

5) право обращаться в органы государственной власти

Пояснение.

Некоторые из политических прав и свобод - связанные с функционированием государственной власти - принадлежат только гражданам. Они образуют способ привлечения граждан к управлению государством.

Свобода слова и средств массовой информации означает свободу выражения взглядов, мнений. Цензура запрещена. Установлена ответственность за ущемление, притеснение (нарушение) свободы. Вместе с тем запрещается пропаганда или агитация национальной, социальной, расовой, религиозной розни. Запрещается также пропаганда расового, национального, языкового превосходства.

Право на информацию. Каждый гражданин России имеет право свободно искать, получать и распространять информацию. Он имеет право знакомиться с законами и другими нормативными актами, которые должны публиковаться в средствах массовой информации (исключение составляют сведения, представляющие государственную тайну в соответствии с законом о государственной тайне). Гражданин имеет право получать информацию о самом себе.

Право на объединение означает право создавать различные объединения, участвовать в них или выходить из них. Никто не может быть ограничен в своем волеизъявлении. К общественным объединениям относятся: партии; профессиональные союзы; различные организации граждан. Несколько законов о профсоюзах, политических партиях и общественных объединениях детализируют данное право на объединение.

Право на проведение публичных мероприятий имеют только граждане России. Власть должна быть заранее предупреждена о месте проведения митинга, демонстрации, пикета. Все мероприятия должны проводиться мирно и без оружия. Порядок осуществления данного права регулируется федеральным законом о собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетированиях.

Право на участие в управлении государством также принадлежит только гражданам России. В Конституции установлены следующие виды такого участия: избирательное право, право участвовать в референдуме, в местном самоуправлении, в правосудии (как присяжный заседатель), право на равный доступ к государственной службе. Конституция устанавливает, что избирательных прав и права на участие в референдуме лишены лица, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда, а также лица, лишенные дееспособности по решению суда.

Право обращаться в органы власти с заявлениями, жалобами и т. д. Такие заявления могут быть коллективными или индивидуальными. Конституция гарантирует данное право только гражданам России.

1) право на доступ к любым государственным должностям - да, верно.

2) право избирать и быть избранным - да, верно.

3) право на защиту чести и доброго имени - нет, неверно.

4) право на свободу и личную неприкосновенность - нет, неверно.

5) право обращаться в органы государственной власти - да, верно.

3. Содержание права на информацию.

1. Понятие права на информацию.

Право граждан на получение информации гарантировано ст. 24 и 29 российской Конституции. Наиболее существенная для граждан правоустанавливающая норма содержится в п. 4 ст. 29, которая гарантирует, что "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом".

В этой же части статьи установлено ограничение на действия с информацией, составляющей государственную тайну. Закон РФ "О государственной тайне и Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" от 30 ноября 1995 г. содержат определение сведений, распространение которых может нанести ущерб безопасности страны. Этот перечень является исчерпывающим.

В соответствии со ст. 2 Закона РФ "О государственной тайне" государственной тайной являются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности России.

Все граждане обладают равным правом на информацию. Оно может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспе- чения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Свобода информации, кроме того, ограничена правом каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и достоинства, а также правом на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничения в этом последнем праве допускаются только на основании судебного решения.

Провозглашенное нормой Конституции РФ право каждого на поиск, получение и передачу информации по сути дела является информационным правом гражданина, которое, в свою очередь, корреспондируется с обязанностями государства по обеспечению этих прав, также закрепленных в Конституции РФ.

К числу информационных прав и свобод также можно отнести:

право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ);
право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23);
гарантированную государством свободу мысли и слова (ч. 1 ст. 29);
гарантированную государством свободу массовой информации, запрет цензуры (ч. 5 ст. 29);
право распространять религиозные и иные убеждения (ст. 28);
право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды (ст. 42), о фактах, создающих угрозу жизни и здоровью людей (ст. 41);
свободу выбора языка общения и творчества (ч. 2 ст. 26);
свободу всех видов творчества, преподавания (ч. 1 ст. 44).

2. Субъекты права на информацию.

Частично этот вопрос затронут в главе о субъектах информационного права.

Наиболее крупная классификация субъектов в системе реализации права на информацию позволяет выделить виды таких субъектов, как "человек", "гражданин " – физическое лицо ; "население "; "юридическое лицо", "организация "; "орган государственной власти ", "орган местного самоуправления"; "общественные образования", "государство", "межгосударственные образования". Право каждого из видов обозначенных субъектов на информацию реализуется с учетом общего правового статуса этих субъектов и их роли в определенном правовом пространстве, а в конкретной ситуации – с учетом конкретного субъективного права на информацию и организационной формы его реализации в пределах правоспособности и дееспособности субъекта. Именно это многообразие субъектов информационного права и их правомочия по реализации всех форм проявления права на информацию и должно было бы стать предметом общего единого базового закона "О праве на информацию".

О правах на информацию человека и гражданина Во всем многообразии субъектов, реализующих отношения по поводу производства, получения и использования информационных ресурсов, человек и гражданин является первичной фигурой. Для определения статуса этого субъекта в области права на информацию необходимо установить его наиболее точную юридическую характеристику.

Такая характеристика имеет, по крайней мере, три грани:

А) формально-правовую, связанную с признанием права в форме его позитивного юридического оформления в законе отдельного государства и международного сообщества;

Б) сущностную, связанную с нормативно закрепленным содержанием данного права, реализуемого через определенные полномочия и корреспондирующие ему правовые обязанности;

В) процессуальную, регулирующую порядок реализации права.

1. Государственно-правовой подход при легитимации прав индивида использует термины "гражданин" и "каждый" (по статьям Конституции РФ о правах человека и гражданина). Эти термины привязаны к законодательству, действующему в определенных территориальных границах государства, которое через институт гражданства обязывает государство гарантировать реализацию прав граждан на своей территории. Юридическая наука различает систему публичных и гражданских прав и рассматривает гражданина в качестве субъекта национального публичного и гражданского права. Как видно из приведенного выше текста, право на информацию включается и в систему публичного, и в систему гражданского права РФ.

Вместе с тем строго территориальные рамки прав граждан расширяются двумя способами:

1) Конституция РФ предусматривает распространение прав и обязанностей граждан своего государства на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62);

2) Конституция РФ в процессе легитимации прав граждан использует не только термин "гражданин", но и термин "человек", объединяя их в понятии "каждый". Этим приемом Конституция РФ включает граждан своей страны в систему международного права, регулирующего права человека независимо от его государственно-правового статуса. Глава 2 Конституции РФ называется "Права и свободы человека и гражданина", а ст. 62 Конституции РФ предусматривает возможность гражданину России иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ.

Эти нормы Конституции РФ, распространяемые и на сферу права на информацию, выводят это право из границ "территории" государства в рамки "пространства", имеющего глобальный, межтерриториальный характер. Эта особенность правового статуса гражданина Российской Федерации создает легитимную основу гибкого, мягкого включения граждан России в мировое информационное пространство.

2. Содержательная сторона права на информацию, как уже говорилось, имеет достаточно широкий диапазон. По сравнению с нормами Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах конституционная основа этого права человека и гражданина в Российской Федерации предусматривает наряду с такими формами его реализации, как свобода мысли и слова, свобода поиска, получения и распространения, также и свободу "производить" и "передавать" информацию любым законным способом. Это расширяет фронт и позитивного, и субъективного права человека и гражданина, действующего в рамках российского законодательства.

Отмеченное обстоятельство обязывает и законодателя учитывать все позиции (а их следует рассматривать как конституционно определенные формы реализации права на информацию), урегулировать содержательную и процедурную стороны отношений, связанных с рассматриваемым предметом. Это касается политической, гражданско- правовой и социальной сфер жизнедеятельности человека и гражданина, в которых реализуется его конкретное право на информацию.

С этой точки зрения и следует рассматривать назначение и содержание законов, которые регулируют отношения, связанные с реализацией права на информацию. Но сегодня именно понимание содержательной стороны проектов закона о праве граждан на информацию является в определенной мере конфликтным. Одна группа разработчиков, которая представила проект такого закона в Государственную Думу, считает возможным ориентироваться только на позицию доступа к информации, т.е. реализацию конституционного права искать и получать информацию. Все остальные формы реализации этого права по данному проекту остаются за пределами закона "О праве доступа к информации". Он лишается качества комплексного закона в части права граждан на информацию.

С другой стороны, этот же закон рассчитан на применение не только к гражданам, т.е. индивидуально представленным субъектам отношений, но и к другим субъектам. По крайней мере, к юридическим лицам. Это также вызывает возражение, ибо не учитывает специфики субъектов коллективного свойства, их статуса и форм деятельности в информационной сфере. Компромиссным решением в пользу принятия федерального закона о доступе является позиция, согласно которой термин "доступ" трактуется как реализующий все формы права на информацию.

В ст. 8 Закона об информации, которая называется "Право на доступ к информации", выделяются две группы субъектов. Это граждане (физические лица) и организации (юридические лица). Они вправе осуществлять поиск, получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных данным федеральным законом и другими федеральными законами. В ч. 2 этой статьи установлено, что гражданин имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Выделяем последнюю часть нормы в силу ее неопределенности. Для правоприменения важны критерии отнесения сведений к "затрагивающим права и свободы гражданина". Часто это положение трактуется только как область непосредственных интересов гражданина в социальной сфере. Однако следует учитывать, что человек и гражданин – нс только обыватель, зависимый от властных и иных структур. Он и избиратель, и предприниматель, и семьянин, и служащий, и носитель творческих способностей – субъект всего диапазона конституционных прав. Его интересует очень большой спектр информации. Постановление Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" в известной мере это учитывает и определяет более 50 видов сведений, которые должны быть представлены для всеобщего сведения через сайты федеральных органов государственной власти. Обязательность создания таких сайтов и поддержание их содержания в соответствии с постановлением правительства имеет свою историю. Имеем в виду ряд судебных процессов, инициированных Институтом свободы информации (Санкт-Петербург).

Но и это не исчерпывает всего фронта информации, которая должна быть доступна человеку. Такие формы, как библиотеки, музеи, архивы, разные фонды, информации из вестны. Они дополнены сегодня таким богатым и одновременно опасным источником, как Интернет. Все это говорит в пользу более глубокого регулирования права на информацию человека и гражданина в Российской Федерации.

В заключение отметим, что предлагаемый подход к решению вопроса о содержании закона "О праве на информацию" соответствует и выводу экспертной комиссии Европейского Совета. Этот вывод был сделан но докладу руководителя рабочей группы и одобрен предварительной экспертизой на конференции по вопросам развития законодательства в области информации и информатизации в России, которая состоялась в Москве в октябре 1996 г.

3. Третий аспект правового оформления права на информацию – процессуальный. Частично он реализуется на уровне федерального закона. Это не только запрос и порядок его обеспечения. Есть немало ситуаций, которые требуют более детального урегулирования порядка, например, передачи информации от собственника к другим пользователям, правил распространения своей собственной информации или информационного ресурса, принадлежащего другим лицам.

Важное место занимают процедуры защиты права на информацию и самого информационного ресурса от различных угроз. В настоящее время все большее внимание уделяется не только компьютерным преступлениям, но и правонарушениям в области работы с информацией, ее использования, распространения. В УК РФ содержится около двух десятков статей, предусматривающих составы уголовных преступлений, связанных с проблемой нарушения безопасности в области информации и права на информацию. В КоАП РФ имеется специальная глава по вопросам информации и связи. Это лишний раз подчеркивает значение вопроса о более глубокой проработке процессуальной стороны позитивных отношений по поводу применения права на информацию и одновременно отношений, связанных с реализацией правоохранительных функций государства.

Вопросы определения права собственности, исключительных прав авторов, соблюдения режима ресурса по категории доступа и защиты, правильности документирования и т.д. – все это требует специальных методик, инструкций для держателей информационных ресурсов, соблюдения правил пользователями и, конечно, полной и ясной информации о таких правилах. В этой части непочатый край работы. Необходимо обновление правил пользования архивами, библиотеками, поисково-справочными системами различных организаций и учреждений, реализующих функции социально-экономического, культурного, идеологического характера. Для решения этих проблем необходим базовый закон "О праве на информацию".

Закон о праве граждан на информацию призван обеспечить получение гражданином информации, необходимой прежде всего для реализации всех его прав и свобод, для удовлетворения всех его жизненно важных интересов. Это касается его личной жизни, жизни семьи, но не только. Гражданин имеет право на получение, производство и распространение информационного продукта, который он сам создает или приобретает за свои средства. Он может заниматься и предпринимательством в области информации и информатизации без образования юридического лица, если это не запрещено законом. Все это свидетельствует о приоритете правового регулирования права граждан на информацию не только через призму "доступа" к информации.

Однако это право не безусловно – оно реализуется «законным способом», то есть в тех пределах, которые очерчены действующим законодательством. Установление таких пределов на основании федерального закона самой Конституцией Российской Федерации прямо связывается с необходимостью защиты прав и законных интересов других лиц, защиты нравственности, здоровья, безопасности государства (статья 55).

Поэтому порядок реализации права граждан на информацию раскрывается в специальных федеральных законах, среди которых два нормативных правовых акта – Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Федеральный закон «О персональных данных» - имеют основополагающее значение.

В соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» вся информация по критерию ее доступности подразделяется на две категории – открытого доступа (общедоступная) и ограниченного доступа, для получения которой существуют те или иные условия и ограничения.

Информация открытого доступа.

К общедоступной относится общеизвестная и иная информация, доступ к которой не ограничен (статья 7 Федерального закона «Об информации…»). Такая информация может использоваться ее получателями свободно, по своему усмотрению, если только для ее использования не установлены специальные ограничения.

По общему правилу, открытой является информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления – если иное не установлено федеральными законами (статья 3 Федерального закона «Об информации…»).

Развивая это правило, законодатель говорит о том, что любой гражданин вправе получать от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц информацию, непосредственно затрагивающую его права и свободы (статья 8 Федерального закона «Об информации…»). Отказ в предоставлении такой информации, при условии соблюдения гражданином порядка обращения за получением информации, является неправомерным и может быть оспорен гражданином в суде.

Следует отметить – при необходимости гражданин вправе в письменном заявлении на имя руководителя государственного, муниципального органа, организации просить также выдачи копий документов, необходимых для решения вопросов, касающихся его прав и законных интересов (пункт 1 Указа Президиума ВС СССР «О порядке выдачи и свидетельствования предприятиями, учреждениями и организациями копий документов, касающихся прав граждан» от 04.08.1983 № 9779-Х).

В отношении нижеперечисленной информации какие-либо ограничения доступа установлены быть не могут:

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающие правовое положение организаций, государственных органов и органов местного самоуправления;

Информация о состоянии окружающей среды; - информация о деятельности государственных и муниципальных органов, об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);

Информация, накапливаемая в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией.

Закон гарантирует бесплатность предоставления информации в следующих случаях:

Если информация о деятельности государственных и муниципальных органов размещается такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях (Интернет);

Если информация затрагивает права и обязанности заинтересованного лица.

Установление государственным органом, либо органом местного самоуправления, их должностными лицами платы за предоставление информации возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральным законом.

Следует отметить, что действующее законодательство об информации предоставляет широкие полномочия обладателю информации – он вправе, в частности, разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа. При этом данное право обладателя информации не может нарушать прямо предусмотренное федеральным законом право гражданина на доступ к той или иной информации. Это означает, что установление произвольных ограничений, запретов на доступ к информации неправомерно (часть 4 статьи 29, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.02.2000 № 3-П).

Так, не может быть признана коммерческой тайной такая социально значимая информация, как:

О задолженности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам;

О численности и составе работников предприятия, о системе оплаты и об условиях труда, об охране труда, показателях производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, о наличии свободных рабочих мест;

О загрязнении предприятием окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и населения в целом;

Сведения, содержащиеся в документах, дающих право на осуществление предпринимательской деятельности (статья 5 Федерального закона «О коммерческой тайне»).

Информация ограниченного доступа.

Важное требование к обладателям информации ограниченного доступа, которым она стала известна в связи с исполнением должностных обязанностей – соблюдение конфиденциальности такой информации (она не может быть передана третьим лицам).

Особой категорией охраняемой законом информации являются персональные данные – любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации гражданину, в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая соответствующая информация (статья 3 Федерального закона «О персональных данных»).

Такая информация, по общему правилу, должна оставаться конфиденциальной для третьих лиц (части 1 и 2 статьи 7 Федерального закона «О персональных данных»), за исключением случаев, когда:

1) сам гражданин – субъект персональных данных – дает согласие на ее разглашение, в том числе для определенных (ограниченных) целей использования (например, включение данных о сотрудниках организации в общедоступные справочники);

2) законом установлены обязательные требования для предоставления персональных данных (например, обнародование государственными служащими сведений о своих доходах и имуществе); 3) информация о гражданине обезличивается, то есть не позволяет достоверно установить его и, по существу, теряет характер персональных данных (например, гражданин Б., сотрудник коммерческой фирмы).

Также, по общему правилу, не допускаются любые действия по обработке персональных данных, касающихся расовой, национальной принадлежности, политических взглядов, религиозных и философских убеждений, состояния здоровья, интимной жизни (статья 10 Федерального закона «О персональных данных»). Исключение из этого правила закон устанавливает, в частности, для целей отправления правосудия, оказания медицинской помощи, безопасности, оперативно-розыскной деятельности.

Наконец, в ряде случаев закон устанавливает запрет на распространение информации – так, статьей 10 Федерального закона «Об информации…» установлен запрет на распространение информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти или вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность.

УДК 342.72/73 ПРАВО ГРАЖДАН НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ

The Right of Citizens to Information Access

А. Г. Быкова - доцент кафедры конституционного и международного права Омской юридической академии, доктор исторических наук, доцент;

Ю. Г. Петрова - магистрант Омской юридической академии

A. G. Bykova - Associate Professor of the Constitutional and International Law Department of the Omsk Law Academy, Doctor of History Sciences, Associate Professor;

J. G. Petrova - student of the Omsk Law Academy

Аннотация. В статье раскрывается содержание понятия «право граждан на доступ к информации» и проанализированы особенности получения гражданами Российской Федерации информации.

The article deals with the concept of «the right of citizens to have access to information» and here are analyzed the peculiarities of obtaining information by the Russian Federation citizens.

Ключевые слова: конституционное право, информационное право, доступ к информации.

Constitutional law, law of information , access to information.

Право на информацию выражается, прежде всего, в праве каждого искать и получать информацию. Совершенно справедливо отмечает Д. Т Караманукян, что далеко не каждый сможет найти информацию о деятельности того или иного органа государственной власти1.

Слово «информация» происходит от латинского informatio - излагать, разъяснять, знакомиться. В силу повсеместного использования этого слова в повседневной жизни в настоящее время существует множество определений понятия «информация». Однако для четкого, пра * 4

вильного и эффективного регулирования общественных отношений, связанных с оборотом информации, очень важно, какое значение в содержание этого понятия вкладывает законодатель.

Впервые определение понятия «информация» было дано в Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», в ст. 2 которого говорится, что информация - это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их предоставления.

1 См.: КараманукянД. Т. Специфические черты Центрального разведывательного управления как административного агентства США // Вестник Ом. юрид. акад. 2012. № 2. С. 5.

Современное понимание термина «информация» дано в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»2. В статье 2 под информацией понимаются «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления». Фактически этот термин обозначает любые сведения о ком-либо или о чем-либо, получаемые из любого источника в любой форме: письменной, устной, визуальной и т. п. В данном определении сведения понимаются как реальные объекты социальной жизни: лица, предметы, факты, события, явления, процессы. Эти сведения могут служить и объектом познания, и ресурсом пополнения информационной базы: с одной стороны, сведения могут быть получены в результате исследования окружающей действительности и приобщены к уже существующей объективной системе знаний о мире, а с другой - быть объектом поиска, производимого конкретным потребителем для достижения его целей.

Реализация основных прав и свобод граждан в информационной сфере занимает важное место среди национальных интересов России. Право на поиск, получение и передачу информации (право на доступ к информации или право знать) является определяющим институтом информационного права. Юридический фундамент этого института составляют информационноправовые нормы Конституции Российской Федерации. Основа права на доступ к информации содержится в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Реализация гражданином права на доступ к информации возможна посредством совершения им действий, связанных с поиском и (или) получением информации. Право искать и право получать информацию взаимно дополняют друг друга и обозначают две стороны одного и того же отношения, а в совокупности составляют намерение и результат, который обеспечивается правом искать и обязанностью другой стороны предоставить, обеспечивать получение3 4 5.

Конституционное право на информацию -это важный аспект демократического режима осуществления государственной власти, отно-

Конституционное и международное право

сящееся к числу политических прав человека и гражданина и связанное не с отношениями между гражданами, а с их отношениями с государственными органами. В деятельности этих органов право на информацию соответствует принципу информационной открытости, призванному обеспечить доступность для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, а также систематическое информирование граждан о готовящихся и принятых решениях. Право на информацию - это также важный элемент статуса средств массовой информации (печать, телевидение, радио), без чего они не могут осуществлять свою функцию освещения деятельности государственных органов.

В процессе реализации права на доступ к информации гражданин является не только потребителем предоставляемой ему информации, но и источником информации, которую он обязан предоставить в органы государственной власти в соответствии с действующим законодательством. Так, обязанность предоставить информацию о себе возникает в связи с исполнением гражданином других установленных законом прав и обязанностей, реализация которых невозможна без предоставления в органы государственной власти информации о себе (персональные данные). Например, в соответствии с положениями ст. 9 Федерального закона «О персональных данных»4 субъект персональных данных принимает решение о предоставлении его персональных данных и дает согласие на их обработку свободно, своей волей и в своем интересе. Согласие на обработку персональных данных должно быть конкретным, информированным и сознательным, оно может быть дано субъектом персональных данных или его представителем в любой позволяющей подтвердить факт его получения форме, если иное не установлено федеральным законом. В случае получения согласия на обработку персональных данных от представителя субъекта персональных данных полномочия данного представителя на дачу согласия от имени субъекта персональных данных проверяются оператором. Согласие на обработку персональных данных может быть отозвано субъектом персональных данных.

2 Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3 См.: КовалеваН. Н., ХолоднаяЕ. В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (постатейный). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4 См.: О персональных данных: федер. закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

Вестник Омской юридической академии. 2013. № 1 (20)

В соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» вся информация по критерию ее доступности подразделяется на две категории - открытого доступа (общедоступная) и ограниченного доступа, для получения которой существуют те или иные условия и ограничения.

К общедоступной относится общеизвестная и иная информация, доступ к которой не ограничен (ст. 7). Такая информация может использоваться ее получателями свободно, по своему усмотрению, если только для ее использования не установлены специальные ограничения. По общему правилу открытой является информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, если иное не установлено федеральными законами (ст. 3).

В ряде случаев закон устанавливает запрет на распространение информации. Часть 6 статьи 10 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» описывает случаи запрета распространения информации и ответственность за ее распространение. Запрещается распространение информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность. За нарушение этой нормы Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 13.14) устанавливает, что разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц - от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

Статья 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» устанавливает и правила ограничения доступа к информации. В качестве юридической основы ограничения доступа к информации выступает ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в со-

5 Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

6 Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

ответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Реализация конституционной нормы зафиксирована в ряде федеральных законов. Так, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»5 установил, что при введении чрезвычайного положения в случае наличия ряда обстоятельств (попытка насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления) возможно как временная мера ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»5 6 на основании указов Президента Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение, применяются меры по введению военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, созданию органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами.

Реально осуществляемое конституционное право на информацию выполняет важные функции в жизнедеятельности человека. По мере дви-

Конституционное и международное право

жения нашего общества к более устойчивым демократическим нормам и институтам его роль и степень влияния на реализацию других прав и свобод гражданина будут, несомненно, расти. Незаконное и необоснованное ограничение этого права может ослабить механизм обеспечения свободы личности в целом, поэтому необходимо

расширять его и делать более надежным в реализации, что будет способствовать укреплению юридического статуса гражданина, повышать уверенность человека в собственных силах, содействовать наиболее полному удовлетворению его интересов, в чем, собственно, и заключается главная ценность прав и свобод.

удк 342.71(470+571) ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУТА ГРАЖДАНСТВА

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Problems of the Citizenship Institute in the Russian Federation

А. А. Непомнящая - преподаватель кафедры конституционного и международного права Омской юридической академии

A. A. Nepomnyashchaya - Teacher of the Constitutional Law and International Law Chair of the Omsk Law Academy

Аннотация. Статья посвящена определению сущности и значения гражданства. Автором рассмотрены различные научные позиции об определении понятия гражданства, а также проанализированы особенности гражданства как одного из видов правоотношения - правового состояния лица в гражданстве.

The article deals with the definition of the essence and importance of citizenship. The author considers different scientific concepts concerning the definitions of the citizenship notion as well as the peculiarities of the citizenship, representing one of the types of relations governed by law - legal state of a person in citizenship.

Ключевые слова: гражданство, правоотношение, приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации.

Citizenship, relations governed by law, being admitted to the RF citizenship, deprivation of the RF citizenship.

Правовая связь человека с государством имеет особое значение. Только являясь гражданином определенного государства, человек обладает всей полнотой прав и свобод, в том числе правом участвовать в политической жизни государства, избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, что является определяющим фактором для государств, позиционирующих себя как демократические.

Немаловажное значение имеет свобода человека в перемещении и выборе места жительства

1 URL: http://www.gks.ru

не только в пределах страны гражданской принадлежности, но и всего земного шара. По официальным данным Федеральной службы государственной статистики, только за 2010 г. из Российской Федерации выбыло 33 578 человек, из которых 12 372 мигрировали в страны дальнего зарубежья: в Германию - 3 725 человек, Израиль - 947, Канаду - 497, США - 1 461. Число прибывших в Российскую Федерацию из стран дальнего зарубежья в 2010 г. составило 19 716 человек1.

О.Н. Кочева, С.Г. Маковецкая

Рекомендации разработаны в рамках исследовательского проекта Пермской гражданской палаты «Будущее прав человека в России». Материал включает в себя обобщённый перечень проблем обеспечения права на доступ к информации и описание пяти наиболее актуальных и перспективных направлений деятельности по обеспечению права на информацию. В настоящей работе предложены критерии, базовые требования, по которым можно оценивать адекватность усилий органов власти по обеспечению права на доступ к информации, а также приводится набор практических шагов, которые могут быть предприняты властью для выполнения этих требований. Рекомендации адресованы представителям некоммерческих организаций, органов власти и местного самоуправления, правозащитникам, журналистам и всем кого интересуют вопросы защиты и продвижения права на доступ к информации.

Каждый человек имеет право быть информированным обо всем, что происходит в стране и мире, получать существенную, достаточную, своевременную и легко интерпретируемую информацию. Каждое государственное ведомство и учреждение обязано учитывать в своей работе права граждан на доступ к информации и прилагать специальные усилия по повышению информированности людей о своей деятельности и другой общественно значимой информации в пределах своей компетентности.

Обладание информацией играет все большую роль во всех сферах деятельности, в том числе в правозащите. Одновременно с этим растет понимание важности и значимости доступа к информации: дайте современному человеку нужную информацию – и у него есть возможность решить свои проблемы самому, и наоборот – ограничьте доступ к информации и человек лишится часть своей свободы и самостоятельности. Ценность доступа к информации постепенно закрепляется в качестве самодостаточного мотива: государство признает, что гражданин не должен при запросе ссылаться на наличие каких-либо иных прав и обоснований, кроме своего права на информацию. Поэтому возможности доступа к информации являются одним из актуальных и необходимых условий обеспечения эффективности правозащитной деятельности.

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ

Несмотря на то, что большая часть проблем доступа к информации в 20-м веке осталась нерешенной (например, жесткое ограничение доступа к информации, произвольное засекречивание, безответственность чиновников за отказ предоставить информацию), правозащитная передовая сместилась дальше, предлагая новые варианты расстановки акцентов. Появился новый тип проблем, связанный с неспособностью большинства людей ориентироваться в хаотичных и перенасыщенных информационных потоках. Информация оказывается недоступной не только потому, что ее скрывают от людей, но и потому, что не предпринимают специальных усилий, чтобы о ней узнали. Для решения этой проблемы недостаточно просто признания права граждан на информацию, необходима глобальная перестройка основ функционирования системы хранения и распространения информации органами власти. Да и переосмысление самого права на информацию.

Знак нового времени – появление значительных объемов информации, которые человек не в состоянии воспринять и освоить. Появился новый дефицит - дефицит «обработанной», доступной для понимания информации. Люди заинтересованы в оптимизации количества сведений, которые поступают к ним извне. При этом информация должна быть необходимой, значимой, достаточной и существенной, она должна быть «готова к употреблению», то есть не требовать дополнительных пояснений и интерпретаций. Еще одна современная особенность - дефицит служб и процедур, которые облегчали бы поиск официальной информации: метаинформации (информации об информации) и служб диспетчирования. Способы поиска информации должны быть известны, понятны, незатратны и не требовать специальной подготовки, навыков и знаний.

Проблемы низкого качества предоставляемой информации

Дефицит обработанной (пригодной для потребления) информации влечет за собой проблему низкого качества предоставляемой информации. Информация должна быть понятна, существенна, достаточна и не избыточна, она должна быть максимально приближена к интересам, потребностям и уровню понимания конкретного потребителя. Это требует обработки, адаптации или интерпретации и тех сведений, которые предоставляются по запросу, и тех сведений, которые распространяются среди широкой аудитории или целевых групп. Это требование соблюдается не всегда или не в полной мере. Сведения часто предоставляются «такими как есть», то есть, прежде всего, пригодными для бюрократической системы. Общественно значимая информация раскрывается без соответствующей обработки и комментариев.

Ответы на запрос часто представляются в неудобной форме, на недоступных носителях или непонятным языком, такие ответы часто бывают формальными, не учитывают специфику конкретных ситуаций и индивидуальные особенности.

«Нечеловеческий» язык документов позволяет чиновникам манипулировать законом, «запутывать» посетителей, толковать правила в свою пользу. Люди рассматривают «эзотерический» юридически-бюрократический язык как средство, используемое государством и отдельными чиновниками, чтобы защитить себя от возможных претензий и избежать выполнения своих обязанностей перед населением. Язык и структура законодательных актов, затрудняющие их понимание, являются мощным конфликтогеном на системном уровне, отчуждая людей от государства, и давая чиновникам преимущества, которые большинство респондентов–не чиновников считают несправедливыми».

При публикации общественно значимой информации особенно важным становится компетентность, объективность проводников и специалистов, которые разъясняют и интерпретируют официальные данные. Одновременно с увеличением объемов информации растет спрос на специалистов, которые могут сделать эту информацию понятной и донести ее до целевой аудитории.

Средства массовой информации не удовлетворяют потребностей в актуальной, всесторонней и беспристрастной информации и не пользуются доверием граждан. Существует проблема государственноймонополии на отдельные виды информации, недостатка сторонних (независимых) оценок и плюрализма мнений.

Проблемы низкого качества услуг по предоставлению информации

Доступ к социально-значимой информации очень часто слишком обременителен. Информацию невозможно найти самостоятельно либо потому, что она не публикуется в открытом доступе, поэтому нужно специально обращаться в органы власти, либо найти информацию трудно, поскольку отсутствуют источники метаинформации, общая и понятная система поиска официальной информации.

При обращении за информацией в органы власти человек также испытывает трудности из-за недостатка справочной информации о том, где, какую информацию, в каком объеме и форме он может получить. Деятельность органов власти непрозрачна. Как правило, сложно получить в открытом доступе сведения об информационных ресурсах, полезности деятельности органа власти или учреждения для конкретного потребителя и даже о порядке обращения в органы власти граждан и организаций.

Качество и объем предоставления информации часто зависит от конкретного чиновника (его состояния, настроения, мнения относительно «важности» запрашиваемой информации для просителя) и от конкретного просителя (его статуса, правовой грамотности).

«Основная трудность состоит не в том, чтобы получить письменный ответ на запрос, а в том, чтобы содержание этого ответа совпадало с запросом. Часто ответ составлен так, что не посвященному в правовые вопросы и компетенции чиновников человеку он мало что дает, так как требует «обработки»».

«Актуальна задача как «правильно» задать вопрос, чтобы получить информацию по существу. Нам даже известны конкретные люди в органах государственной власти, которые работают давно и их ответы очень трудно расшифровать и тем более понять их смысл».

«Нормативные акты, которые издаются, чрезвычайно трудны в понимании, люди приходят к нам за «обработанной» информацией».

К распространению информации подходят формально, используя только «традиционные» каналы ее распространения и не учитывая насколько они действительно удобны и востребованы целевыми группами.

«В нашем государстве никто не будет «бегать» за гражданами и предлагать услуги»

Из интервью с представителями НКО по материалам исследования ПРПЦ

Государство мало и эпизодически использует современные технологии информирования (электронная почта, Интернет и т.п.). И государство, и население в основной своей массе еще не освоили средства массовой коммуникации: одни не утруждают себя публикацией общественно значимой информации в Интернет и СМИ, другие не обладают необходимыми навыками, опытом и ресурсами для самостоятельного поиска информации. Поэтому традиционным способом поиска информации остается обращение с запросом в органы власти.

Инфраструктура распространения информации несовершенна. Человек часто не знает что в настоящий момент для него актуально с точки зрения реализации его собственных прав. О новых возможностях и угрозах он часто узнает последним, когда уже поздно. Неэффективны способы распространения правовой информации. Используемые формы распространения не соответствуют запросам целевых групп.

«Чем человек моложе, тем важнее для него Интернет, в противовес газетам. Люди жалуются на невозможность найти в Интернете нужный закон и комментарии. С другой стороны, есть запрос на «бумажные» публикации в газетах, т.к. многие не умеют обращаться с Интернетом, а газету можно всегда получить в библиотеке, и газета дешева по сравнению со сборником законов – книгой».

Из исследования "Проблемы регулирования информационных отношений
глазами населения России", Институт развития прессы, 2005 год

«Наиболее распространена ситуация, когда даже имеющиеся информационные ресурсы не предназначены для онлайновых пользователей. Весьма симптоматичен диалог на сайте «Вопросы к Законодательному Собранию Пермской области»: «Вопрос. Почему в Интернете нет возможности просмотра принятых законодательных актов Пермской области в то время, как законодательная деятельность Государственной Думы РФ вполне доступна? – Ответ. При создании официального сайта Законодательного Собрания Пермской области не ставилось задачи публикации полнотекстовых законов Пермской области. Кроме того, у нас есть партнерское соглашение с фирмой «Консультант плюс» о ссылке на сайте законодательного собрания Пермской области на их архив документов».

Парахина О.В., Поляк Ю.Е. Конституционное право
на доступ к информации и проблемы его реализации. Тезисы доклада
на Международной конференции «Всеобщий доступ к информации», 2004г. // http://confifap.cpic.ru/spb2004/rus/reports/report_130.html

Трудности доступа к информации и причины отказа в предоставлении информации по запросу

Отсутствуют элементарные гарантии получения ответа на запрос, что делает для многих эту процедуру слишком затратной. Отсутствуют стандарты предоставления информации, обязательные для исполнения правила и процедуры.

«За время мониторинга были направлены тестовые письменные запросы в органы государственной власти и местного самоуправления от граждан и редакций СМИ г. Воронежа. 2/3 из полученных ответов содержали переадресовку в другие учреждения. Полные ответы (из всех полученных) составили 23%. На 70% запросов по правилам записи на прием к главам районных администраций г. Воронежа мы не получили ответа вообще».

«В государственные органы не обращаюсь принципиально - это колоссальная трата времени».

Из интервью с представителями НКО

«По мнению людей, в обязанности чиновников входит разъяснение клиентам подробностей бюрократических процедур, помощь в заполнении бумаг. Чиновники на практике такую помощь вынужденно оказывают, но крайне неохотно, и считают это не своей обязанностью, а неформальным одолжением клиентам».

Наиболее распространенные причины отказа в предоставлении информации – статус ее секретности, хотя в большинстве случаев отсылки к секретности являются лишь удобным поводом для отказа. Обоснованность отнесения тех или иных сведений к режиму ограниченного доступа невозможно проверить, к тому же в большинстве случаев отказ не содержит каких-либо мотивировок и объяснений.

По итогам опроса со слов чиновников в 74% случаев они не отказывают в информации тем, кто за ней приходит. 26% власть предержащих отказывают достаточно редко и по веским причинам. Чаще всего отказывать приходится из-за закрытости информации: 40% чиновников мотивируют своё поведение именно этим обстоятельством. Остальные отказы объясняются следующими причинами: «не соответствует действующему законодательству» (20%), «коммерческая тайна» (20%), «отказываю, если посетителей эта информация не касается» (20%). Рядовые же граждане, отвечая на вопрос о причинах отказа в предоставлении информации, в 81,5% случаев указывали, что им отказывали без объяснения причин.

Исследование доступности органов власти и государственных
информационных ресурсов, Центрально-Черноземный Центр Защиты Прав СМИ, 2002 год

«Практически все опрошенные признают и оговаривают, что они не против существования документов ДСП. Но это должны быть документы, которые в явном виде объявлены секретными, а по умолчанию – все документы должны быть доступны».

Другая распространенная причина отказа - отсутствие у чиновника информации, даже той, что непосредственно затрагивает деятельность учреждения или предоставление которой является прямой обязанностью службы. У служащих нет мотивов и навыков поиска необходимой информации.

«Специалисты органов власти готовы предоставить гражданам необходимую информацию. Проблема в том, что этой информации нет в тех органах власти, к которым в первую очередь обращаются граждане, то есть в муниципальных органах. Информацией располагают краевые органы, к компетенции которых не относится ведение приема населения».

Выводы по итогам эксперимента, исследование
Пермского регионального правозащитного центра
«Проблемы с реализацией гражданами права на доступ к информации»

В некоторых случаях доступ к информации ограничивается прямой корыстной заинтересованностью государственных служащих или ведомственными интересами органов власти, когда им по тем или иным причинам выгодно сокрытие информации.

«Нет доступа к информации. Почему так происходит? Потому, что здесь задействован экономический либо политический ресурс. Даже по прямому приказу главы города получить невозможно. Причина здесь в личной заинтересованности сотрудников. Система непрозрачна настолько, что даже самые высокие руководители тратят колоссальное количество времени и усилий, чтобы понять, что происходит в их ведомстве, как циркулирует информация».

Из интервью с представителями НКО
(по материалам исследования Пермского регионального правозащитного центра
«Проблемы с реализацией гражданами права на доступ к информации»)

«Действующие правовые нормы обязывают Ростехрегулирование размещать на своем сайте все государственные стандарты качества производимой и реализуемой на территории России продукции. Однако вместо текстов стандартов на сайте Ростехрегулирования до последнего времени находятся лишь ссылки на «интернет-магазины» двух организаций, предлагающих приобрести тексты ГОСТов за совсем не символические деньги. Тем самым, Ростехрегулирование нарушило закон и создало условия для незаконной торговли официальной социально-значимой информацией. Институт развития свободы информации еще в 2005 году обжаловал незаконные действия Ростехрегулирования. Тем не менее, Ростехрегулирование по настоящее время игнорирует и Постановление Правительства РФ и решение суда».

Сокрытие информации связано также с желанием чиновников оградить свою деятельность от возможных общественных возмущений и давления, которые рассматриваются как помехи в работе, либо стремлением уберечься от общественных оценок и любопытства, особенно в ситуациях, которые касаются прозрачности внутренних правил.

«Существует жесткий конфликт интересов по поводу «внутренних» документов (регламентирующих служебные обязанности чиновников) – люди активно хотят их видеть, причем для них важно, чтобы доступ был простым («развешивать в метро», «выложить в Интернете», «чтобы должностная инструкция висела на стенке в учреждении»), а чиновники активно не хотят эти документы показывать. Чиновники боятся открытого доступа к внутренним инструкциям учреждений, такое требование воспринимают как угрозу».

При всей распространенности практики необоснованных отказов в предоставлении информации практически неизвестны случаи привлечения чиновников-нарушителей к ответственности.

В ряде случаев государство само не знает, чем располагает, поскольку нет внятной системы регистрации информационных ресурсов и обмена информации. Бюрократическое соперничество препятствует информационному обмену даже в смежных по деятельности ведомствах и учреждениях, они остаются информационно обособленными, часто информация и методики работы рассматриваются как товар, «коммерческая тайна» и дополнительный ресурс в соперничестве ведомств.

«Согласно некоторым исследованиям, базы данных федеральных ведомств на 95% остаются закрытыми не только для граждан и бизнеса, но и для заинтересованных ведомств».

Парахина О.В., Поляк Ю.Е. Конституционное право на доступ к информации
и проблемы его реализации.
Тезисы доклада на Международной конференции «Всеобщий доступ к информации», 2004 г. // http://confifap.cpic.ru/spb2004/rus/reports/report_130.html

«Каждое министерство создает дублирующие информационные ресурсы. Например, по данным "Роскартографии", территория России была оцифрована различными ведомствами за бюджетные средства четыре раза, причем карты не стыкуются между собой».

«Правительство перепишет "Электронную Россию"»
//Газета ""Ведомости"", № 165 (965) от 12.09.2003

Особняком стоят проблемы доступа к информации, держателями которой являются крупные корпорации и монополии, поскольку именно они могут фактически отвечать за реализацию социальной политики на отдельных территориях. Однако, в силу того, что информационная деятельность корпораций находится за пределами правового регулирования, граждане, заинтересованные в получении от корпорации той или иной общественно значимой информации, не могут в полной мере реализовать свои права.

ИНИЦИАТИВЫ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ПО РАСШИРЕНИЮ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ИНФОРМИРОВАНИЯ И ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ

В последние годы в России началась реализация властных программ и инициатив, напрямую или опосредованно затрагивающих вопросы обеспечения доступа к информации, повышения открытости и прозрачности власти. Большая часть инициатив неразрывно связана с проведением административной реформы и реорганизацией органов управления. В 2006 г. были приняты Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», и Федеральный закон «О персональных данных», который регламентировал доступ физических лиц к информации о себе. С февраля 2003 года действует Постановление Правительства Российской Федерации № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти», которое утверждает перечень обязательных для размещения сведений о деятельности органов власти и обязует их публиковать в Интернете всю информацию, находящуюся в их распоряжении, на которую в соответствии с законом не распространяется режим ограниченного доступа.

В 2007 году Правительство РФ внесло в Государственную Думу проект Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В дополнение к законопроекту существует разработанная Минэкономразвития РФ Концепция обеспечения доступа граждан к информации государства. «Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года», принята Правительством РФ в сентябре 2004 года впервые использует термин «электронное правительство». Концепция предусматривает меры повышения информационной открытости федеральных органов государственной власти, доступности информации для граждан, а также создания механизмов общественного контроля, в том числе: создание интернет-ресурсов, содержащих информацию о деятельности органов власти и единой системы навигации по ним, инфраструктуры пунктов общественного доступа, систем учета и обработки запросов граждан о предоставлении информации и контроля их исполнения, системы публикации и распространения данных о результативности деятельности федеральных органов государственной власти, механизмов общественного образования граждан в области их прав и возможностей использования технологий «электронного правительства» и др.

В 2006 году Правительство РФ одобрило «Концепцию региональной информатизации до 2010 года» и приложением к ней «Основные принципы функциональных подсистем и элементов инфраструктуры электронного правительства региона». В Концепции говорится о создании инфраструктуры для обеспечения доступа граждан к информации, о необходимости совершенствования законодательства, разработки стандартов, разработки программно-технических средств и т.д. и т.п.

Одна из новых тенденций - возможность предоставлять услуги по информированию граждан через негосударственные организации на условиях аутсорсинга (оплаченного заказа).

Общественность, в свою очередь, тоже проявляет активность и всячески стимулирует власть ускорить свое движение к открытости, доступности и подотчетности. Общественные организации создают и продвигают новые правила, которые гуманизуют сферу государственного управления (устраняют административные барьеры, защищают права потребителей). Так, с подачи Центра антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл - Россия", после разработки в 2001 году Концепции закрепления права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного управления, в нескольких регионах России были приняты прогрессивные законы, закрепляющие право граждан на доступ к информации.

Неправительственные организации проводят специальные мониторинги, исследования, опросы общественного мнения и на основе ожиданий граждан формулируют предложения и требования к власти. Ряд активных неправительственных организаций на протяжении многих лет специализируются на продвижении свободы слова и права на доступ к информации. Так, в 2002 году Центрально-Черноземный Центр Защиты Прав СМИ провел исследование доступности органов власти и государственных информационных ресурсов. В этом же году Правозащитный фонд «Комиссия по свободе доступа к информации» провел социологический опрос и подготовил методические рекомендации по формированию информационной стратегии для органов местного самоуправления. В проекте стратегии были перечислены критерии информационной открытости, на которые должны ориентироваться органы местного самоуправления. С 2004 года по настоящее время Институт развития свободы информации (ИРСИ) осуществляет мониторинг информационной открытости федеральных органов власти. В 2006 году Институт развития свободы информации и МОО ВПП ЮНЕСКО «Информация для всех» объявили о начале исследования в области фактической реализации в России прав граждан на доступ к информации, результаты исследования будут представлены в Докладе о соблюдении права на доступ к социально-значимой информации в России. Подобные исследования, а также многочисленные выступления в СМИ, круглые столы, конференции и дискуссии поддерживают постоянное внимание к проблемам доступа к информации. Накопленный опыт позволяет НПО формулировать предложения по исправлению ситуации, в том числе на условиях государственного заказа. Например, в 2005 году под руководством Института развития прессы по заказу Министерства экономического развития и торговли РФ проведено исследование «Проблемы регулирования информационных отношений глазами населения России» - авторы проанализировали представления граждан об их информационных правах и сформулировали на их основе минимальные требования к менеджменту государственных служб.

Тема доступа к информации и открытости органов власти начинает звучать не только из уст экспертов и профессионалов, но проговариваться как «народная» проблема, непосредственно близкая людям и затрагивающая каждого. Например, в 2006 году журнал «Профиль» опубликовал рейтинг госучреждений, где они оценивались по количеству неприятных эмоций, которые остаются у обывателя после их посещения. Главным лейтмотивом при вынесении оценок был критерий доступности информации, необременительности и комфорта при ее получении.

ПРИОРИТЕТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА НА ИНФОРМАЦИЮ

Доступность информации в современных условиях определяется не столько ее открытостью, сколько степенью информированности граждан, то есть возможностью получать значимую, легко интерпретируемую информацию в нужное время в необходимом объеме и понимать ее значение. Таким образом, информированность не тождественна потенциальной возможности найти и прочитать любую информацию. Информированность подразумевает своевременное получение человеком значимой информации вне зависимости от того, знает ли он о ее существовании или нет, понимание содержания и значения предоставленных сведений. Поэтому сегодня одним из важных критериев информированности можно назвать возможность использования этой информации для отстаивания своих или общественных интересов. Государство по собственной инициативе должно предпринимать специальные действия с тем, чтобы граждане были информированы. При этом информированность граждан должна охватывать не только сведения, необходимые для реализации гражданином собственных прав и обязанностей, но и любые сведения, представляющие общественную значимость.

1. Обеспечение права на информацию об информации

Требование просто безграничного доступа к информации неактуально. Недоинформированность граждан может возникать и в условиях информационной избыточности. Человек не всегда может сориентироваться и выделить важное для него в потоке информации, генерируемом органами власти. С другой стороны, граждане могут не обратиться с запросом информации просто потому, что не знают о такой возможности, о существовании такой информации, о ее существенности для реализации своих прав и обязанностей. В связи с этим чем далее, тем важнее становится право на информацию об информации (право на мета-информацию).

2. Обеспечение права на гуманизацию информирования (соответствие потребностям человека, особенностям его личности) и недопущение дискриминации

Информация, имеющая существенный характер для человека, часто представляется органами власти в неудобной форме, на недоступных носителях и языком, непонятным гражданам. Поэтому необходимо реализовывать требование гуманизации информирования (способ и содержание информирования должны быть «соразмерны» человеку) и вводить новые правила: через обеспечение многообразия форм получения и предоставления информации, учитывающих особенности и предпочтения разных групп населения, имеющиеся у них знания, навыки, опыт и групповые сети информирования.

3. Обеспечение права на инициативное и своевременное целевое информирование государством граждан по социально значимым вопросам

Широкое информирование населения органами власти через газеты и Интернет-сайты не увеличивает осведомленность населения, так как предоставляемая информация избыточна, часто не адаптирована для понимания целевой аудиторией. Отсутсвуют простые и удобные системы поиска информации. Поэтому увеличение объема данных лишь лавинообразно увеличивает затраты населения на отбор необходимых сведений. Поэтому человек вправе рассчитывать, что органы власти предпримут инициативные меры к целевому предоставлению потенциально нуждающимся группам населения информации существенного характера в объеме, достаточном для того, чтобы граждане могли действовать, реализуя свои права и обязанности.

4. Обеспечение права на запрос – право на обязательный, своевременный и содержательный (отвечающий интересам обращающегося) ответ на запрос

Приоритетным содержательным видом информирования становится получение гражданином от органа власти ответа по существу в случае предоставления информации «по запросу»(как информации, которая непосредственно касается обратившегося, так и информации, которая представляет общественный интерес). При этом стоит учитывать, что государственные и муниципальные служащие по-прежнему обладают широким спектром дискреционных полномочий, позволяющих им предоставлять или не предоставлять информацию по своему усмотрению.

5. Поощрение самостоятельности и активности граждан в обеспечении себя информацией

Государство продолжает оставаться самым главным генератором информации, которая необходима гражданам для реализации их прав и свобод и защиты общественных интересов. При этом оно ничего не делает для того чтобы расширять поле деятельности, на котором граждане могли выступать в качестве независимых субъектов поиска информации, где отсутствовали бы искусственные преграды в виде различных административных процедур, были доступны ресурсы коллективного доступа. Возможности самостоятельного доступа к информации, без обращения с запросом в орган власти, по-прежнему ограничены.

1. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВА НА ИНФОРМАЦИЮ ОБ ИНФОРМАЦИИ

· способы поиска информации должны быть общеизвестны, понятны, незатратны, не требовать специальной подготовки, навыков и знаний;

· поиск информации должен быть обеспечен организацией системы метаинформации – специальных информационных ресурсов о том, где и как можно получить нужную информацию;

· поиск информации должен быть обеспечен организацией системы диспетчирования – возможностью получения консультаций по вопросам поиска официальной информации;

· учреждения и органы власти должны гарантировать доступность информации о своей деятельности и о том, какими информационными ресурсами они располагают.

1. Публиковать перечни сведений и ресурсов, которыми располагают органы власти. Для того, чтобы получать информацию из официальных источников, важно иметь ясное представление о том, какой именно информацией располагают те или иные ведомства. Необходимо структурировать и систематизировать большие объемы информации для облегчения возможностей поиска, создавать специальные каталоги, электронные справочники и поисковые базы данных).

2. Внедрять стандарты информирования посетителей государственных и муниципальных учреждений и служб о порядке работы и распространения другой существенной информации посредством информационных стендов и диспетчерских служб. Облегчать возможности доступа к информации, публиковать и распространять ее в местах приема граждан, на веб-сайтах. Обеспечивать полноценное веб-присутствие органов власти в Интернете.

3. Создавать государственные диспетчерские и информационно-справочные службы, помогающие в поиске официальной информации (куда обратиться за нужными сведениями, какую именно информацию можно получить в том или ином ведомстве, на каких условиях). Создавать системы поиска официальной информации в Интернете.

4. Взаимодействовать с общественными сетями распространения социально-значимой информации.Развивать пункты общественного доступа к общественно значимой информации.

5. Формализовать требования информационного обмена между учреждениями и ведомствами всех уровней, осуществляющих смежную деятельность. Создавать внутренние межведомственные информационные ресурсы и системы поиска информации.

2. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВА НА ГУМАНИЗАЦИЮ ИНФОРМИРОВАНИЯ (СООТВЕТСТВИЕ ПОТРЕБИТЕЛЮ) И НЕДОПУЩЕНИЕ ДИСКРИМИНАЦИИ

Базовые требования к обеспечению права:

· получение информации должно быть необременительным для граждан;

· государство должно обеспечивать многообразие форм предоставления информации;

· информация, которая распространяется официально, должна быть доступна для понимания каждого;

1. Учитывать групповые предпочтения и общественные конвенции в вопросах доступа к информации. Изучать существующие барьеры и ограничения в доступе к информации, актуальные для отдельных категорий граждан. Внедрять практику социологического обследования потребителей государственных услуг и государственных служащих. Развивать механизмы обратной связи («телефоны доверия», «горячее линии», Интернет-конференции и т.п.), опираться на сложившийся «народный опыт» и даже устойчивые стереотипы при планировании параметров деятельности по распространению информации.

2. Обеспечивать разнообразие форм и каналов распространения информации, как частных, так государственных. Создавать и распространять информацию в наиболее удобных форматах, с учетом интересов и предпочтений граждан и отдельных уязвимых категорий. Создавать условия для получения информации по принципу «одного окна». Оказывать поддержку инициативам по распространению информационных материалов на национальных языках.

3. Обеспечивать доступность и необременительность получения информации. Публиковать популярные комментарии законов и подзаконных актов, которые облегчают гражданам понимание специфического языка правовых документов. Гарантировать возможности доступа общественно значимой информации независимо от места проживания. Создавать условия равного доступа к информации, распространяемой через информационно-телекоммуникационные сети.

4. Обеспечивать адаптацию официальной информации в целях ее лучшего понимания населением.Для этого в структуре государственных ведомств и учреждений создавать специальные службы, отвечающие за адаптацию и обнародование официальной информации. Включить в перечень должностных обязанностей государственных и муниципальных служащих функции адаптации информации, предоставляемой по запросам граждан. Формализовать обязанности чиновников по разъяснению гражданам правил заполнения документов и предоставления информации.

5. Внедрять меры, которые помогают лучше ориентироваться в потоках информации, облегчают ее поиск. Создавать справочные, консультационные и диспетчерские службы, информационные стенды, справочные пособия адресованных отдельным группам населения и т.д. Привлекать к такой деятельности негосударственные организации.

6. Развивать сферу разработки информационных продуктов и услуг для людей со специальными потребностями (например, испытывающими трудности в передвижении). Каждое учреждение должно обеспечивать возможность доступа к информации людям со специальными потребностями, которых учреждение обязано информировать.

3. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВА НА ИНИЦИАТИВНОЕ ЦЕЛЕВОЕ ИНФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВОМ ГРАЖДАН ПО СОЦИАЛЬНО ЗНАЧИМЫМ ВОПРОСАМ

Базовые требования к обеспечению права:

· распространение информации должно быть своевременным, с точки зрения соблюдения интересов потребителя;

· информация, которая имеет социальную значимость, должна обрабатываться и распространяться;

· информация, которая особенно актуальна и значима для реализации прав и интересов человека или группы должна распространяться целевым образом и акцентироваться;

· форма предоставления информации должна учитывать предпочтения и ограничения индивидов и целевых групп.

1. Гарантировать своевременное предоставление гражданам информации о содержании изменений применительно к его правам и обязанностям. Публиковать правовую информацию, законы, решения, постановления, ведомственные инструкции с учетом возможностей и ограничений целевых групп и индивидов. Своевременно и целевым образом информировать граждан о содержании изменений законодательства применительно к их правам и обязанностям.

2. Распространять информацию через эффективные общественные сети (в т.ч. на условиях аутсорсинга – оплаченного заказа). Обеспечивать свободный доступ заинтересованных НПО к официальной информации. Создавать постоянно действующие каналы коммуникации и инфраструктуру распространения информации среди некоммерческих организаций и инициативных групп.

3. Гарантировать раскрытие и широкое распространение социально-значимой информации, в том числе предпринимать специальные усилия для того, чтобы она была понятна и дошла для тех категорий граждан, которые наиболее заинтересованы в ее получении.

Придерживаться понятных и предсказуемых доказавших свою эффективность правил опубликования и распространения информации.

4. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВА НА ЗАПРОС – ПРАВО НА ОБЯЗАТЕЛЬНЫЙ, СВОЕВРЕМЕННЫЙ И СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЙ (ОТВЕЧАЮЩИЙ ИНТЕРЕСАМ ОБРАЩАЮЩЕГОСЯ) ОТВЕТ НА ЗАПРОС

Базовые требования к обеспечению права:

· стандарты качества предоставления информации по запросу должны быть формализованы и зафиксированы в должностных обязанностях государственных служащих;

· запросы на предоставление информации должны обрабатываться быстро и беспристрастно;

· ответ на запрос должен содержать полную, точную своевременную информацию по существу запроса, изложенную в доступной для заявителя форме;

· отказ в предоставлении информации должен быть обоснован и оставлять возможность для обжалования;

· заявители должны иметь возможность получения дополнительных разъяснений и консультаций;

· порядок обращения с запросом должен быть максимально простым и экономичным, государство должно обеспечивать разнообразие способов обращения в органы власти;

· затраты на получение информации не должны быть чрезмерно высокими, чтобы не сдерживать желание граждан обращаться с запросами.

1. Формализовать требования к качеству предоставления информации, внедрять соответствующие правила и стандарты и обеспечивать такие стандарты административными процедурами и финансированием. Предусмотреть меры персональной ответственности чиновников за неправомерный или немотивированный отказ в предоставлении профильной информации или предоставление неполной, неточной или несвоевременной информации.

2. Предусмотреть для граждан возможность в любое время получать информацию о том, на какой стадии находится подготовка ответа на запрос и ФИО ответственного чиновника, который готовит ответ, в том числе возможность удаленного доступа к такой информации.

3. Предусмотреть различные формы обращения за информацией (устно, письменно, по телефону, по электронной почте, через Интернет).

4. Ограничить взимание оплаты за предоставление и обработку информации, предусмотреть единый перечень платных услуг, общий порядок, основания и тарифы для оплаты услуг по предоставлению информации. Устанавливаемые цены не должны превышать затрат на распространение (копирование и пересылку). Информация, распространяемая в режиме он-лайн, должна быть бесплатной.

5. Развивать институты защиты права на доступ к информации (инспекции или органы для обжалования, в т.ч. административные суды; органы, регистрирующие банки данных) создавать единые центры диспетчирования информации. Потребность в своевременности информации, которая может позволить человеку реализовать свои права и обязанности в полном объеме, требует наличия ускоренных процедур защиты права (не отменяющих судебную).

5. ПООЩРЕНИЕ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ И АКТИВНОСТИ ГРАЖДАН В ОБЕСПЕЧЕНИИ СЕБЯ ИНФОРМАЦИЕЙ

Базовые требования к обеспечению права:

· государство должно предоставлять законодательные гарантии максимальной открытости общественно значимой информации;

· перечень засекреченных сведений должен быть четким и ограниченным, а процедура засекречивания должна включать строгую систему защиты от злоупотреблений;

· в случаях нарушений правил предоставления информации чиновники должны нести персональную ответственность;

· информация, которая распространяется органами власти, должна быть доступна для понимания каждому;

· правила предоставления, производства и хранения информации должны учитывать потребности самостоятельного поиска информации;

· возможности защиты должны подкрепляться наличием независимых институтов защиты прав;

· механизмы передачи информации должны выбираться на альтернативной основе при сохранении государственной ответственности и гарантий обеспечения информирования.

1. Открыть доступ ко всей находящейся в распоряжении органов власти информации, которая представляет общественный интерес, кроме той, что отнесена Законом к категории ограниченного доступа.

2. Детально определить правила и процедуры обеспечения доступа и раскрытия информации.Определить четкие и понятные основания для отнесения информации к режиму ограниченного доступа, регламентировать понятие служебной информации, ограничить перечень закрытой информации, гарантировать защиту от злоупотреблений. Признать неправомерным отказ в предоставлении информации, кроме случаев, когда раскрытие информации представляет угрозу четко изложенным в законе целям и предполагаемый ущерб от раскрытия больше, чем общественный интерес в данной информации.

3. Публиковать ведомственные перечни сведений, относимых к секретной информации. Публиковать информацию, которая отражает деятельность органов власти, процесс и результаты принятия решений, например, перечни входящей, исходящей переписки органов власти, отчеты о деятельности, результаты проверок и аудита и т.п. Создавать иные условия для общественного контроля за обоснованностью отнесения ведомственной информации к режиму ограниченного доступа.

4. Признать юридическую силу и аутентичность данных, распространяемых в электронных форматах. Обязать субъектов, распространяющих официальную информацию предоставлять необходимые и достоверные сведения об источнике информации и возможность сопоставить распространяемую информацию с оригиналом.

5. Создавать возможности для самостоятельного поиска информации. Создавать веб-ресурсы, которые обеспечивают раскрытие актуальной общественно значимой информации. Обеспечивать доступность перечней сведений, информационных ресурсов, находящихся в распоряжении государства и отдельных ведомств, и метаинформации. Развивать интерактивные сервисы предоставления информации и оказания государственных услуг.

6. Предусмотреть правила и процедуры, регламентирующие порядок доступа к архивам и первоисточникам, а также к заседаниям органов власти и местного самоуправления.

7. Всегда, когда в идентификации обратившегося нет прямой необходимости создавать возможности анонимного доступа.

8. Поддерживать самоорганизацию граждан по поводу обеспечения себя информацией, в том числе формированию альтернативных негосударственных сетей распространения информации.

1. Добиваться привлечения к ответственности чиновников каждый раз, когда имеет место несоблюдение требований надлежащего информирования, в том числе публичного осуждения. Широко распространять успешные прецеденты.Использовать все доступные формы гражданского «возмездия» - досудебные и судебные, и гражданские (публичное порицание, черные списки, специальные «награды» и т.п.)

2. Осуществлять экспертизу и мониторинг любых политических и стратегических инициатив органов власти на предмет уважения права граждан на получение существенной информации. Проводить мониторинг нормативных актов на предмет развития или сворачивания институтов обеспечения права на информацию и административных процедур на предмет наличия барьеров доступа к информации. Проводить «тест-драйвы» открытости и качества предоставления ответов на запросы, привлекать внимание органов власти к проблемам качества предоставления информации.Добиваться массового публичного освещения выявленных проблем.

3. Изучать возможности создания дополнительных гарантий, правил, мер повышения доступности информации. Исследовать и формулировать групповые предпочтения в вопросах информирования и выдвигать соответствующие системные требования к власти в формате общественного заказа.Участвовать в проектировании и экспертизе инструментов и конкретных решений обеспечивающих доступность информации.

4. Совместно с властью создавать успешные прецеденты «гуманизации сервиса по информированию». Использовать возможности административной реформы для включения требований доступности информации в административные процедуры.

5. Стимулировать общественное внимание к проблемам доступа к информации. Использовать процедуры общественного обсуждения актуальных проблем - объема доступной информации и качества ее предоставления, использовать для обсуждения любые возможные площадки и форматы - круглые столы, конференции, дискуссии, дебаты, переговоры, ток-шоу, публичные лекции и т.п.

6. Повышать компетентность граждан в вопросах защиты права на информацию и их самостоятельность в решении спорных вопросов. Повышать информированность и уровень правовой осведомленности граждан, содействовать развитию практических навыков, в т.ч. распространять простые практические рекомендации по вопросам реализации и защиты права на доступ к информации и успешный опыт защиты на уровне повседневной жизни. Обучать государственных служащих принципам обеспечения права на доступ к информации.

7. Продвигать создание независимых институтов защита права на доступ к информации, в том числе с требованием государственного обеспечения каких-то из независимых институтов (например, при уполномоченном по правам человека).

8. Модерировать конфликты, связанные с требованиями граждан предоставить информацию.

9. Распространять информацию через эффективные общественные сети (в т.ч. на условиях аутсорсинга – оплаченного заказа).

10. Создавать и поддерживать социально-значимые информационные ресурсы: правовые, образовательные, экологические, потребительские.

Юридический фундамент этого института составляют информационноправовые нормы Конституции РФ. Основа права на доступ к информации содержится в ст. 29 ч. 4 Конституции РФ: "Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом". В современной юридической литературе существуют различные мнения на природу права гражданина на информацию. Например, Ю.А. Дмитриев и А.А. Златопольский считают право гражданина на информацию составной частью свободы слова и печати. Существует точка зрения, в соответствии с которой свобода информации - условное обозначение группы прав и свобод: свободы слова, мнений, свободы печати и иных средств массовой информации, права на получение информации, свободы распространения информации. Имеется и противоположное суждение, когда право на доступ к информации рассматривается как отдельное, самостоятельное право в группе других информационных прав и свобод. И действительно, анализируя ст. 29 Конституции РФ, можно сделать вывод, что право гражданина на информацию - все же самостоятельное право, так как в этой статье оно закреплено в части, отдельной от той, где речь идет о гарантии свободы мысли и слова. Кроме того, имеются отдельные нормативные акты, посвященные данному вопросу, например Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации". Да и сам факт активного формирования такой отрасли российского права, как информационное, доказывает это. Хотя, несомненно, право человека и гражданина на информацию очень тесно связано со свободой слова и печати. Но право на информацию не охватывается полностью свободой слова и печати. Оно выполняет свою роль в удовлетворении определенных интересов субъекта. См.: Дмитриев Ю.А., Златопольский А.А. Гражданин и власть. М., 1994. С. 37. См., например: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1 / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1993. С. 102; Туманова Л.В., Снытников А.А. Обеспечение и защита права на информацию. М., 2001. С. 10. См., например: Копылов В.А. Информационное право. М., 2002. С. 130; Иззатов Т.Ш. Механизм реализации конституционного права граждан на информацию в РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 11; Корченкова Н.Ю. Становление теоретико-правовой концепции права на информацию: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000. С. 8; Шевердяев С.Н. Проблемы конституционно-правового регулирования информационных отношений в Российской Федерации: Автореф.

Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 7; Малько А.В. Право гражданина на информацию // Общественные науки и современность. 1995. N 5. С. 58. Таким образом, право на информацию - нормативный определенный порядок реализации полномочий различных субъектов в области производства (создания, получения, доступа, сбора, хранения, использования и распространения) информации в целях, не противоречащих свободам, правам и интересам личности, общества и государства. Правда, здесь необходимо сделать уточнение о том, что по общему правилу цели доступа к информации не должны противоречить правам и интересам других лиц, общества, государства. Но об ограничениях права на информацию речь пойдет ниже. Существует еще ряд прав, относимых к информационным: - право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, прописанное в ст. 23 ч. 1 Конституции России: "Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени"; - право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых и телеграфных и иных сообщений - ч. 2 ст. 23 Конституции РФ: "Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений...". Тем самым ограничивается право на доступ к персональным данным любых лиц, кроме самих этих лиц; - свобода мысли и слова - ч. 1 ст. 29 Конституции РФ: "Каждому гарантируется свобода мысли и слова"; - право на свободу выражения своих мнений и убеждений - ч. 3 ст. 29 Конституции: "Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений"; - право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления - ст. 33 Конституции РФ: "Граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Тем самым данная норма Конституции обязывает государственные органы и органы местного самоуправления создавать информационные ресурсы в сфере их деятельности и предоставлять из них информацию обратившимся субъектам по их запросам; - право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды - ст. 42 Конституции: "Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением"; - свобода преподавания - ч. 1 ст. 44 Конституции РФ; - право на доступ к культурным ценностям и участие в культурной жизни - ч. 2 ст. 44 Конституции России. Тем самым эта статья возлагает на учреждения культуры, другие структуры, обладающие культурными ценностями, обязанности обеспечивать доступ каждого к этим ценностям, т.е. поиск и получение информации об этих ценностях. При этом на каждого, допущенного к соответствующим культурным ценностям и учреждениям культуры, возлагается обязанность сохранять эти ценности - ст. 44: "Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры"; - право на получение квалифицированной юридической помощи - ст. 48 Конституции. Гарантии получения каждым сообщений, извещающих о положении дел, о получении свободной массовой информации, закрепляются ч. 5 ст. 29 Конституции РФ: "Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается". Перечисленные выше права и свободы личности при своей реализации могут быть ограничены как правами и свободой других лиц, так и по другим основаниям и в случаях, прямо указанных в федеральных законах. Цель ограничений - сузить свободу и сдержать реализацию антиобщественных интересов личности. См.: Хижняк В.С. Право человека на информацию: механизм реализации / Под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 1998. С. 40. Принципы ограничения прав граждан содержатся в Конституции РФ в ст. 17: "Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц". Анализируя ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55 Конституции, можно сделать вывод, что к основаниям ограничения основных информационных прав и свобод граждан законодатель относит: - защиту основ конституционного строя; - нравственности; - здоровья; - прав и законных интересов других лиц; - обеспечение обороны страны и безопасности государства. В ст. 56 Конституции указывается на возможность ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом. Часть 2 ст. 29 Конституции РФ устанавливает правовые барьеры против злоупотребления свободой слова, выражения мнения. Не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Гарантии и одновременно пределы осуществления информационных прав и свобод человека и гражданина закреплены в ст. 24 Конституции РФ, которая устанавливает, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Данное конституционное положение является одной из гарантий закрепленного в ст. 23 Конституции права на неприкосновенность частной жизни. Оно призвано защитить частную жизнь, личную и семейную тайну от проникновения в нее со стороны как государственных органов, органов местного самоуправления, так и негосударственных структур, отдельных граждан. В.Н. Лопатин в качестве оснований ограничения информационных прав граждан на основе анализа конституционных положений выделяет следующие: - защита основ конституционного строя; - защита нравственности, здоровья, прав, законных интересов других лиц; - обеспечение обороны страны и безопасности государства; - обеспечение общественного спокойствия в целях предотвращения беспорядков и борьбы с преступностью; - предотвращение разглашения конфиденциальной информации; - обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия; - условия чрезвычайного положения. См.: Лопатин В.Н. Право на информацию // Информационное право / Под ред. Б.Н. Топорнина. СПб., 2001. С. 432. Случаи прямого ограничения информационных прав, по его мнению, имеют место в следующих ситуациях: - использование прав в целях насильственного изменения конституционного строя; - пропаганда социальной ненависти, социального, расового, национального, религиозного, языкового превосходства, насилия и войны; - нарушение права на неприкосновенность частной жизни (на личную, семейную тайну, неприкосновенность жилища, права на уважение и защиту чести, достоинства и репутации, тайны переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений). К сфере частной жизни автор относит и право на отказ от свидетельствования против себя самого, своего супруга и близких родственников; - нарушение права на государственную, служебную, профессиональную, коммерческую и банковскую тайну. См.: Лопатин В.Н. Право на информацию // Информационное право / Под ред. Б.Н. Топорнина. СПб., 2001. С. 432. Кроме того, пользователи - граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения - обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам. Так, гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. В свою очередь, организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности (ч. 2 и 3 ст. 8 Федерального закона об информации). Но существует и понятие информации с ограниченным доступом, т.е. такой информации, которая не предназначена для широкого распространения и в связи с этим подлежит правовой охране от несанкционированного доступа. Таким образом, основаниями для ограничения информационных прав могут служить: 1) защита основ конституционного строя; 2) защита нравственности; 3) защита здоровья; 4) защита прав и законных интересов других лиц; 5) обеспечение обороны страны и безопасности государства. Необходимо создать единый перечень оснований для ограничений и перечень случаев прямого ограничения прав на информацию. Виды доступа информации 1. Обязательное доведение информации до всеобщего сведения. 2. Свободный доступ сообщения информации для всеобщего сведения. 3. Предоставление информации по запросу (может быть платным). В целях охраны прав на доступ к информации необходимо законодательное установление оснований для разрешения коллизий при реализации прав на информацию и права на "тайну". Необходимо определение в законе механизма доступа к открытой информации и создание единой системы ответственности за правонарушения в информационной сфере. Защита права на доступ к информации может осуществляться в неюрисдикционной форме (самозащита своих прав и законных интересов) и юрисдикционной форме (в специальном, административном порядке или по общему правилу в судебном порядке). В административном порядке - защита может осуществляться только в случаях, прямо указанных в законах, - через подачу жалобы лицом, чьи права нарушены, на должностное лицо (орган) в вышестоящую инстанцию, специальный орган - ранее в Судебную палату по информационным спорам при Президенте РФ. См. соответствующий Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. "О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию" // САПП РФ. 1994. N 2. Ст. 74. В судебном порядке - лицо может выбрать любой способ защиты нарушенного права через подачу иска (жалобы) для рассмотрения в гражданском, административном или уголовном судопроизводстве.