Введение 2

1. История становления и развития экологической

функции государства 3

3. Формы и методы осуществления экологической функции 11

4. Экологическая функция права 12

Список использованных источников и литературы 14

Введение

На современном этапе развития общества, в период экономических реформ и бурного индустриального роста, произошло резкое ухудшение качества окружающей природной среды, что заставило большинство стран, в том числе и Российскую Федерацию, задуматься о проблемах экологии и важности их незамедлительного решения. В этой связи повышается значимость экологической функции государства, реализация которой способствует достойному существованию человека в экологически благоприятной, пригодной для жизни окружающей среде и в конечном счете выживанию человечества как биологического вида.

Практика многих демократических стран показывает, что любое государство обладает реальными возможностями обеспечивать необходимый уровень охраны окружающей среды, экологических прав и свобод граждан.Наиболее ценным представляется осуществления экологической функции Федеративной Республикой Германией, как имеющей положительные результаты законотворческой деятельности, традиции право формирования и право применения, а также в некоторых аспектах сходные с отечественной формы правового регулирования и способы построения законодательства. Немаловажным является тот факт что Германия имеет положительный опыт кодификации экологического законодательства. которая, к сожалению, отсутствует в отечественной правовой системе. Кроме того, несколько лет назад в ФРГ был принят и успешно действует закон «Об экологической информации», аналога которому в России до сих пор нет.

1. История становления и развития экологической функции государства

Функции демократического государства представляют собой основные или главные направления его деятельности, определяемые потребностями решения некоторых общих для общества задач. Функции выражают сущность и назначение государства в обществе. Соответственно в недемократическом государстве в рамках функций могут решаться некоторые задачи в интересах не всего общества, а отдельных социальных групп, что для российского государства в прошлом было традиционным.

Появление экологической функции в системе функций государства является следствием необходимости в государственно-правовой охране природы. До этого времени вопросы использования и охраны природы решались в рамках экономической деятельности государства и рассматривались как проявление его экономической функции. Обострение экологической обстановки, возрастание роли и значения сферы взаимодействия общества и природы привели к необходимости появления в числе функций государства самостоятельной экологической функции.

До середины ХХ в. функция охраны природы, в частности в СССР, осуществлялась через экономическую функцию государства.

Экологическую функцию советского государства отличали преобладание государственных экономических интересов над экологическими интересами общества, приоритет экономики над экологией, система государственного планирования базировалась на жесткой эксплуатации природных ресурсов, не учитывались последствия хозяйственной деятельности для окружающей среды. Нормы природоохранного законодательства во многом были декларативными, на практике их реализация подменялась исполнением директив госплана, партийных решений.

Примерно с 70-х годов прошлого столетия исследователи стали задумываться о выделении среди иных функций государства новой, заметно отличающейся от всех остальных – функции охраны природы. В ряде научных работ делались выводы, что «охрана окружающей природной среды в СССР представляет собой постоянную и основную самостоятельную функцию развитого общенародного социалистического государства».

Первоначально она носила название «охрана природы», либо «охрана окружающей природной среды», и ее существование рассматривалось в основном теоретиками науки государства и права. Но были и исключения.

Так, Ю.И. Тютекин предлагал именовать данную функцию государства - функцией по руководству рациональным природопользованием: «Было бы правильнее, на наш взгляд, именовать природоохранительную функцию - функцией Советского государства по руководству рациональным природопользованием». Тем не менее важно отметить, что в своей работе он обращал внимание на то, что «рациональное использование природных ресурсов и охрана природы – неразрывно связанные стороны единого

понятия “рациональное природопользование».

Начиная с 80-х годов, когда интерес к данному направлению государственной деятельности резко возрос, в советской юриспруденции начинает употребляться термин «экологическая функция государства», но старое название еще сохраняется, используется в ряде случаев как синоним.

Например, у В.Н. Хропанюка мы находим: «Природоохранительная (экологическая) функция – жизненно важная деятельность любого современного государства, мирового сообщества в целом». Однако исследователи уже понимают, что старый термин не в полной мере отражает сущность явления, а характеризует его только с одной стороны. Это не случайно, так как «развитие права всегда сопряжено с обсуждением и

формированием терминологии».

В настоящее время в теории государства и права и, особенно, в экологическом праве, используется в основном термин «экологическая функция», хотя есть ученые, которые по-прежнему отдают предпочтение старому варианту.

Акцентируя внимание на одном из аспектов экологической функции – обеспечении экологической безопасности, Б.А. Мухамеджанов предлагает под экологической функцией государства понимать «осуществляемое в экологической сфере объективно-необходимое целенаправленное, законодательно – обусловленное направление (сторону) государственной деятельности по обеспечению экологической безопасности общества», подчеркивая при этом, что проблемы охраны окружающей среды в большей степени должны осознаваться как проблемы обеспечения экологической безопасности.

Экологическое направление деятельности государства рассматривается и развивается сейчас в основном в рамках экологического права. К большому сожалению, можно констатировать, что исследователи теории государства и права, за редким исключением, не уделяют сейчас должного внимания экологической функции государства..

Функции государства обусловливаются объективными потребностями общества на конкретном этапе его развития. В Российской Федерации эта потребность связана с необходимостью поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей среды. Такая потребность была осознана еще во второй половине прошлого столетия в связи с резким ухудшением природной среды, деградацией на огромных пространствах естественных экологических систем. С учетом тенденции ухудшения состояния природы в мире и в России еще в большей степени такая потребность имеется сейчас.

Р.Х. Риззатуллин в своей работе в качестве основания существования функции государства называет признание самим государством необходимости осуществления действий, направленных на решение экологических проблем.

Объективным фактором, вызывающим необходимость в такой основной государственной функции, является научно-техническая революция и ее последствия для человека. Создавая огромные блага для людей, научно-техническая революция одновременно с тем, неизбежно, связана с многократно возросшим вовлечением окружающей природной среды в общественное производство, что, в свою очередь, вызывает разного рода негативные последствия в экологических системах; ведет к загрязнению воздуха и водных источников, повышенной радиации, создает угрозу растительному и животному миру, здоровью и жизни человека. В этих условиях проблема охраны окружающей среды вышла на передний план не только в пределах отдельной страны, но и в глобальном, международном масштабе, превратилась в проблему спасения земли, сохранения человечества.

По мнению Н.Д. Вершило, экологическая функция должна быть не только одной из приоритетных функций, но и основополагающей, так как она призвана оказывать влияние на другие функции государства и в конечном итоге сохранить окружающую природную среду для настоящих и будущих поколений.

Главное назначение экологической функции государства выражается в том, чтобы обеспечить научно-обоснованное соотношение экологических и экономических интересов общества, создать необходимые гарантии для реализации права человека на чистую, здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду. С самого начала индустриальной эпохи ей были присущи черты, содержащие в себе зародыши будущих негативных последствий: расточительное использование сырьевых и энергетических ресурсов, загрязнение почвы, атмосферы, рек и морей промышленными отходами. Противоречия между обществом и природой в настоящее время достигли своей кульминации. Сегодня для человечества острым является вопрос об изменении отношения к природе, поиске гармонии с ней. От этого зависит сохранение самого человечества.

Следует заметить, что в литературе имеют место значительные расхождения в подходах к определению содержания экологической функции государства. Причем между специалистами теории государства и права и специалистами по экологическому праву существуют серьезные противоречия.

Первоначально содержание этого направления государственной деятельности составляла лишь охрана природы, что, конечно же, находило свое отражение и в названии, которое мы только что рассмотрели. Постепенно от этого мнения отказались. В настоящее время существует ряд позиций по вопросу содержания экологической функции государства. Одна из них, главенствовавшая на протяжении последних 20 лет и на сегодняшний момент продолжающая оставаться актуальной, заключается в том, что содержание рассматриваемой функции составляют два элемента, а именно: охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.

<*> Gizzatullin R.Kh. Environmental function of state.

Гиззатуллин Р.Х., доцент кафедры экологического, трудового и финансового права Института права Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье проведен анализ факторов, обусловивших выделение экологической функции государства в системе функций государства. Автор обосновывает, что общественная потребность в необходимости осуществления государством полномасштабной деятельности по охране окружающей природной среды с целью обеспечения ее благоприятного состояния как необходимого условия нормальной жизни и деятельности человека и общества является первостепенным фактором, предопределившим признание экологической функции в качестве самостоятельной и представляющей собой основное направление деятельности государства.

Ключевые слова: функции государства, экологическая функция государства, охрана окружающей среды.

The article analyzed factors which conditioned accentuation of environmental function of state in the system of functions of state. The author substantiates the fact that public need for necessity of effectuation by state of comprehensive activities with respect to environmental protection for the purpose of provision of good state thereof as a necessary condition of normal life and activities of human being and society is a primary factor which predetermined acknowledgement of environmental function of state as independent and presenting the fundamental direction in activities of state.

Key words: functions of state, environmental function of state, environmental protection.

Выделение экологической функции в качестве самостоятельной в системе функций государства произошло в 1970-е годы. В то же время в юридической литературе высказаны мнения о том, что она появилась значительно раньше. Так, И.А. Кушнаренко считает, что экологическая функция государства присутствовала в государственной системе во все исторические эпохи начиная с древних времен <1>.

<1> См.: Вершило Н.Д. Экологическая функция Российского государства в контексте устойчивого развития // Экологическое право. 2005. N 4. С. 11 - 12.

Опираясь на изучение развития правового регулирования природопользования и охраны природы в историческом аспекте, М.М. Бринчук также приходит к выводу, что экологическая функция свойственна не только современному государству. При этом он обращает внимание на важность учета динамики ее содержания, правовых и организационных форм и методов осуществления, поскольку они определяются практическими интересами и задачами государства на разных этапах его развития. Так, например, "вплоть до XX в. функция охраны природы развивалась преимущественно через функцию защиты прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства" <2>.

КонсультантПлюс: примечание.

<2> Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 45.

В.В. Петров полагал, что экологическая функция возникла еще в первые годы советской власти, когда в соответствии с ленинскими декретами государство проводило первые природоохранительные мероприятия <3>.

<3> См.: Природно-ресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: Учебник / Под ред. В.В. Петрова. М.: Юрид. лит., 1988. С. 22.

На наш взгляд, следует согласиться с тем, что деятельность по охране природы действительно осуществлялась не только современным государством. Что же касается того, что элементы природоохранной деятельности, имевшие место в различных исторических периодах развития государств, представляли собой именно функцию государства, то с этим вряд ли можно соглашаться. Различного рода запреты и ограничения при пользовании природными ресурсами не представляли собой функцию государства в том представлении, которое мы вкладываем в его научное содержание как одного из основных направлений деятельности государства. Поэтому неудивительно, что, например, в начале советского этапа развития отечественного государства охрана природы выступала в качестве составной части и одной из важных сторон таких основных функций социалистического государства, как хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная, и практически проявляла себя в пределах и ракурсах их действия <4>.

<4> См.: Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Изд-во Саратовского университета, 1979. С. 279.

Как было указано выше, выделение экологической функции в качестве основной и самостоятельной произошло в 1970-е годы. Она была признана как представителями общетеоретической юридической науки, так и представителями формировавшейся эколого-правовой науки <5>.

<5> См.: Байтин М.И. Указ. соч. С. 278 - 279; Колбасов О.С. Экология: политика - право. М.: Наука, 1976. С. 60; Манов Г.Н. Советское общенародное государство, цели, задачи. Функции. М., 1978. С. 69; Черноголовкин Н.В. Функциональная характеристика социалистического государства // Советское государство и право. 1973. N 7. С. 16 - 17 и др.

Чем было обусловлено выделение природоохранительной деятельности в качестве основного и самостоятельного направления государственной деятельности и почему именно в этот период?

По мнению М.И. Байтина, объективным фактором, решающим образом повлиявшим на изменение места и роли природоохранительной деятельности государства в системе его функций, явилось развитие научно-технической революции, которая неизбежно связана с многократно возросшим вовлечением окружающей природной среды в общественное производство, что, в свою очередь, вызывает негативные последствия в экологических системах <6>.

<6> См.: Байтин М.И. Указ. соч. С. 280.

В.В. Петров отмечал, что дискуссия о наличии особой природоохранительной функции государства была уместна до принятия Конституции СССР 1977 г. Анализ ее статей являлся достаточным основанием для вывода о том, что этот вид государственной деятельности обладает всеми признаками самостоятельной функции Советского государства по организации рационального природопользования и охране окружающей среды. При этом природоохранительный вид государственной деятельности имеет общенародное значение; осуществляется на основе разработанной экологической программы; охватывает все сферы народнохозяйственной и идеологической жизни; специально планируется, обеспечивается материально-техническими и финансовыми средствами, организуется, контролируется государством в лице его высших и местных, общих и отраслевых органов; регулируется обособленной системой нормативных актов <7>.

<7> См.: Петров В.В. Конституционные основы охраны природы в СССР и проблемы совершенствования советского природоохранительного законодательства в условиях научно-технического прогресса // Научно-технический прогресс и правовая охрана природы / Под ред. В.В. Петрова. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1978. С. 30.

Н.С. Макаревич считал, что природоохранительная функция обособилась в качестве основной самостоятельной функции государства в связи с тем, что данная область общественной жизни имеет свои организации, институты, характеризуется своеобразными отношениями и психологическими состояниями. Кроме того, им отмечалось, что признание и теоретическая разработка новой самостоятельной функции государства способствовали бы более правильной организации государственных органов по охране природы, механизма их взаимодействия, совершенствованию правового регулирования отношений по охране природы, повышению его социальной эффективности и т.д. <8>.

<8> См.: Колбасов О.С. Указ. соч. С. 57.

Ю.И. Ляпунов указывал на то обстоятельство, что "всесторонняя оценка общественно-политического и государственно-правового существа провозглашенных общесоюзным законодателем руководящих основополагающих принципов не оставляет сомнения в том, что в нашей стране охрана природы по своему социальному и экономическому значению поднимается до уровня одной из основных функций социалистического общенародного государства" <9>.

<9> Колбасов О.С. Указ. соч. С. 57 - 58.

На основе анализа теоретических разработок Н.В. Черноголовкина, Ю.И. Тютекина, Н.С. Макаревича и других, а также действовавшего на тот момент законодательства О.С. Колбасов также пришел к выводу о достаточности оснований рассматривать охрану окружающей природной среды как самостоятельную основную функцию государства. При этом он подчеркивал, что "эта деятельность не мимолетна, а носит длительный, устойчивый характер. В осуществление многообразных, взаимосвязанных и целенаправленных действий государства по охране природы практически вовлечены все подразделения государственного механизма на всех уровнях. Формы и методы обеспечения охраны природы столь же широки и универсальны, как формы и методы осуществления других функций социалистического государства" <10>.

<10> Колбасов О.С. Указ. соч. С. 58.

По нашему мнению, следует согласиться с приведенными аргументами. Однако считаем, что среди указанных факторов, обусловивших выделение новой функции государства, не упоминается важнейший из них, а именно общественная потребность в необходимости осуществления государством целенаправленной деятельности в области охраны природы.

Государство как институт общества призвано решать задачи, обусловленные его потребностями, общественными интересами. Более того, государство тогда плодотворно функционирует, когда его функции по своему содержанию и степени реализации в полной мере соответствуют объективным потребностям общества. Значит, сначала должны быть осознаны объективные общественные потребности, а уж затем определены функции государства и механизм их осуществления <11>.

<11> См.: Теория государства и права: Учебник / Отв. ред. В.Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. С. 70.

Человек, общество всегда оказывали воздействие на природу. На ранних этапах оно было минимальным и ограничивалось использованием природных компонентов для удовлетворения человеком своих собственных нужд как биологической субстанции - дышать воздухом, пить воду, питаться. Такое развитие человечества укладывалось в рамки допустимого законами биосферы коридора.

Постепенно, по мере развития человека, роста населения, возникновения торговых и обменных отношений воздействие на природную среду все более возрастало. В конечном счете мир вступил в эпоху так называемого модерна, который помимо изменения политического пространства (создание национальных государств) сопровождался огромными изменениями в экономике. Основной целью человеческого развития становится экономический рост и обеспечение максимально возможной прибыли. Ведущую роль в поддержании экономического роста играет наука. На основе фундаментальных результатов научных исследований создается все больше и больше новых технологий, а природа воспринимается при этом как неиссякаемая кладовая. Самым существенным образом начинает меняться среда обитания человека <12>. Кроме того, начинается быстрый рост населения. По подсчетам ученых, десять тысяч лет назад численность населения Земли составляла 5 миллионов человек, во времена Римской империи - 150 миллионов, к 1840 г. она достигла первого миллиарда... - пятый миллиард народился всего за двенадцать лет. И это при том, что общее потребление природных ресурсов каждым отдельно взятым человеком как в виде питательных веществ, так и в виде ресурсов энергетических возросло за период в 10 тысяч лет приблизительно в сто раз <13>.

<12> См.: Данилов-Данильян В.И., Залиханов М.Ч., Лосев К.С. Экологическая безопасность. Общие принципы и российский аспект. М.: Изд-во МНЭПУ, 2001. С. 11 - 12.
<13> См.: Залыгин С.П. Предисловие к русскому изданию книги: Мерри Фешбах, Альфред Френдли-младший. Экоцид в СССР. М.: НПО "Биотехнология" и изд.-информ. агентство "Голос", 1992. С. VI - VII.

Самым драматичным последствием эпохи модерна стало столкновение цивилизации с природой. Это привело к такому ускорению потребления человеком экологического пространства и всех видов ресурсов, что в результате цивилизация вышла за допустимые экологические пределы к XX в. Это привело к потере окружающей средой устойчивости, выразившейся в беспрецедентно быстром и направленном изменении концентрации используемых в человеческом хозяйстве веществ во всех природных средах (атмосфере, водных объектах, почве), а также в исчезновении видов растений и животных со скоростями, никогда ранее не наблюдавшимися в истории Земли. Необратимые процессы в природной среде стали проявляться на рубеже XIX - XX вв., но первые инструментальные данные о них человечество начало получать со второй половины XX в., и деградация окружающей среды стала научно установленным фактом <14>.

<14> См.: Данилов-Данильян В.И., Залиханов М.Ч., Лосев К.С. Указ. соч. С. 12.

Процесс деградации окружающей среды, естественно, имел место и в бывшем СССР. Более того, по некоторым характеристикам он был даже выше. Например , на одного жителя приходилось 4 га территории с нарушенными естественными экосистемами, в то время как в США 3 га, менее 1 га в Европе, 0,3 га в Японии, а в целом по миру 1,35 га <15>.

<15> Там же. С. 13.

Таким образом, именно во второй половине XX в., когда кризисные явления в окружающей среде стали приобретать характеристики глобального явления и затронули жизненно важные интересы человека и общества, возникла общественная потребность (общественные интересы) не просто в охране природы, осуществлявшейся в основном в консервативной (заповедной) форме, а в необходимости целенаправленной государственной деятельности, направленной на поддержание и восстановление благоприятного состояния окружающей среды посредством применения правовых, технических, экономических и иных мер. Возникновению такой потребности во многом способствовала и переоценка общественного мнения в сторону более высокой оценки чистой и благоприятной окружающей среды как абсолютно необходимого условия нормального существования и функционирования общества <16>.

<16> См.: Страутманис Я.Я. Психологические аспекты правовой охраны природы // Научно-технический прогресс и правовая охрана природы / Под ред. В.В. Петрова. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1978. С. 119.

Появление общественной потребности в необходимости осуществления государством полномасштабной деятельности по охране окружающей природной среды с целью обеспечения ее благоприятного состояния как необходимого условия нормальной жизни и деятельности человека и общества является первостепенным фактором, обусловившим признание экологической функции в качестве самостоятельной и представляющей собой основное направление деятельности государства.

Наличие общественной потребности - важнейший, но не единственный фактор выделения экологической функции в системе функций государства. Для признания самостоятельного характера экологической функции важно осознание самим государством необходимости осуществления специальной, целенаправленной, исходящей из общественной потребности по решению экологических проблем деятельности. Одним из проявлений такого осознания является фактическое осуществление государством правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере взаимодействия общества и природы.

История природоохранной деятельности в нашей стране своими истоками восходит к допетровской России. Первыми правовыми актами, в той или иной степени касавшимися природы, были Русская Правда 1016 г., Судебник 1589 г., Соборное уложение 1649 г. В них предусматривались наказания за уничтожение или повреждение бортей, порубку деревьев в заповедном засечном лесу и т.д. В последующем постепенно стали вводиться ограничения права собственности на природные объекты и права пользования ими в интересах государства, а позже и третьих лиц <17>. Появляются акты, регулирующие использование лесов и осуществление охоты на особо ценных животных. Среди них, например, сенатский Указ от 17 мая 1735 г. "О проведении инвентаризации лесных массивов Южного Урала", по которому предусматривалось "искусственное" создание лесов <18>. Указы императрицы Екатерины II породили Сенатский указ "Об использовании лесных массивов" от 22 июня 1798 г., в соответствии с которым ограничивалась рубка лесов <19>. В период правления Анны Иоанновны были введены ограничения сроков охоты на лосей <20>. Отметим, что основной мотив установления запретов, ограничений на использование природных ресурсов и наказаний за их неисполнение исходил из интересов защиты права собственности, а также экономических, налоговых и военных интересов государства. Интересы же охраны собственно самой природной среды еще не вышли на первый план.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

<17> См.: Бринчук М.М. Указ. соч. С. 65.
<18> См.: Полный свод законов России. Т. VIII. N 5755.
<19> См.: Полный свод законов России. Т. IX. N 6826.
<20> См.: Гаранин В.И. Охрана природы: прошлое и настоящее. Казань: Татарское книжное издательство, 1975. С. 17.

Правовые акты, предусмотревшие требования по охране воздуха, воды, лесов и животного мира, в которых достаточно четко прослеживается именно природоохранный аспект, появились значительно позже. Так, в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. предусматривалось, что "если кто-либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику или завод в городе или хотя и вне города, но выше оного по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются за счет виновного, и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей" <21>. В 1892 г. были введены Правила об охоте, действие которых распространялось на всю территорию России. В них впервые был предусмотрен запрет на охоту в период размножения животных <22>.

<21> Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1992. С. 13.
<22> См.: Гаранин В.И. Указ. соч. С. 17.

Принятие актов природоохранной направленности в этот период было связано с развитием в России научно-технического прогресса, обусловившего развитие и рост промышленного производства, который, в свою очередь, потребовал существенно большего использования (изъятия) природных ресурсов. Как следствие, возросло и негативное воздействие на природу, но оно еще не было масштабным и имело локальный характер. На этом фоне на рубеже XIX - XX вв. в России зарождаются научные, прежде всего философские, воззрения (близкие к современному пониманию) необходимости охраны природы как основы жизни и деятельности человека (В.И. Вернадский, Н.Ф. Федоров и др.). Несколько позднее, в 1915 - 1916 гг., под руководством академика И.П. Бородина, основоположника научной природоохранной деятельности в России, был даже разработан первый проект российского Закона об охране природы <23>.

<23> См.: Зеленый мир. 1997. N 6. С. 4.

В этот же период получает развитие и международное сотрудничество по вопросам охраны природы. В 1892 г. был создан Международный союз организаций по лесоведению, призванный, в частности, осуществлять научные исследования по проблемам лесного хозяйства. В 1913 г. в Швейцарии был проведен первый Международный съезд по охране природы. Но все же это были еще только зачатки природоохранной деятельности.

Существенным образом ситуация стала меняться после 1917 г. Уже в первые годы советской власти государство проявило значительную активность в правовом регулировании отношений, связанных с природой. Были приняты Земельный кодекс РСФСР (1922 г.), Лесной кодекс РСФСР (1923 г.), Декрет СНК "О недрах земли", Декрет СНК РСФСР "Об охране памятников природы, садов и парков" и др. Известный американский историк профессор Аризонского университета Дуглас Вайнер отмечал: "Для многих будет удивительно, что еще в 20-х годах и начале 30-х Советский Союз был на переднем плане развития теории и практики охраны природы. Русские первыми предложили выделять специально охраняемые территории для изучения экологических сообществ, и советское правительство было первым, кто воплотил эту идею. Более того, русские были первыми, кто понял, что планирование регионального землепользования и восстановление разрушенных ландшафтов должны строиться на основе экологических исследований. В настоящее время этими идеями и концепциями руководствуются, разрабатывая политику в области охраняемых территорий во многих странах. Эти же идеи получили международное признание в программе биосферных заповедников ЮНЕП" <24>.

<24> Протасов В.Ф., Молчанов А.В. Экология, здоровье и природопользование в России / Под ред. В.Ф. Протасова. М.: Финансы и статистика, 1995. С. 448.

Правотворческая деятельность государства продолжилась и в последующем. Были приняты такие акты, как Закон РСФСР "Об охране природы в РСФСР" (1960 г.), Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.), Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), и др.

Однако в тот период в правовом регулировании общественных отношений по поводу природы господствующим был природоресурсный подход, и основное внимание уделялось регулированию использования земель, вод и других природных ресурсов. Что касается отношений по охране природы от загрязнения и вредного воздействия, то в законодательстве того периода они регулировались фрагментарно. Закон РСФСР "Об охране природы в РСФСР" не предлагал эффективных мер по охране природы и механизма обеспечения выполнения имевшихся, не предусматривал мер юридической ответственности, и заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы он не сыграл <25>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

<25> См.: Бринчук М.М. Указ. соч. С. 68.

Правовое регулирование общественных отношений по поводу окружающей природной среды как интегрированного объекта в основном осуществлялось постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Показателен в этом плане следующий пример. В СССР первыми в мире были определены максимально допустимые концентрации токсичных веществ в атмосфере <26>. Однако нормирование качества атмосферного воздуха и вредного воздействия на него длительное время не было законодательно урегулировано.

<26> См.: Мерри Фешбах, Альфред Френдли-младший. Экоцид в СССР. М.: НПО "Биотехнология" и изд.-информ. агентство "Голос", 1992. С. 35.

Развитие законодательства с природоресурсным уклоном было вполне объяснимо. Необходимость осуществления деятельности, направленной на охрану окружающей среды от загрязнения, длительное время не была достаточно осознана государственной властью, что, впрочем, объяснялось тем, что проблемы экологического характера еще не вышли на первый план. Характерным было и то, что отсутствовали серьезные научные разработки о необходимости охраны природы в комплексе, и прежде всего от ее загрязнения вредными химическими, физическими и биологическими воздействиями, а не только в форме заповедной охраны и охраны отдельных природных ресурсов. До середины прошлого столетия основное внимание отечественной правовой науки также было сосредоточено на разработке природоресурсного подхода к охране природы. Ситуация стала меняться в середине 1950-х годов. Важнейшим фактором для развития природоохранного законодательства явилось теоретическое решение о соотношении законов об охране природы с законодательством о земле, лесах, водах, недрах и других природных объектах. К середине 1960-х годов юридической наукой было обосновано положение о том, что необходимо как развивать специализированные отрасли законодательства, так и создавать общие правовые нормы об охране природы в целом <27>.

<27> См.: Вершило Н.Д. Указ. соч. С. 34.

Несмотря на имевшиеся недостатки, существовавшее законодательство об охране природы и природных ресурсах позволяло говорить о фактической деятельности государства в рассматриваемой сфере.

В 1960 - 1970-х годах появление общественной потребности в необходимости охраны природы от негативного воздействия, восстановления ее благоприятного состояния, обусловленной возникшими экологическими проблемами в совокупности со слаборазвитым законодательством, не способным обеспечить решение этих задач, поставило перед государством необходимость пересмотра своего отношения к проблеме охраны природы.

Одним из первых нормативных правовых актов, в котором было обозначено новое отношение государства к указанным проблемам, стал ранее упомянутый Закон РСФСР "Об охране природы в РСФСР". В нем охрана природы была признана важнейшей государственной задачей и делом всего народа <28>.

<28> ВВС РСФСР. 1960. N 40. Ст. 586.

В Постановлении Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 г. "О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов" было отмечено, что в современных условиях охрана природы, рациональное использование, сохранение и воспроизводство природных ресурсов становятся важнейшей общегосударственной задачей <29>. В последующем было принято уже совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. "Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов" <30>. В нем предусматривались требования о развитии природоохранной деятельности - совершенствование экологического нормирования и мониторинга окружающей среды, внедрение обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию как составной части государственных планов социально-экономического развития и др.

<29> ВВС СССР. 1972. N 39. Ст. 346.
<30> СП СССР. 1973. N 2. Ст. 6.

Несколько позже, в декабре 1978 г., было принято еще одно совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов" <31>.

<31> СП СССР. 1979. N 2. Ст. 6.

Большую роль в признании экологической функции в качестве самостоятельной и основной сыграла Конституция СССР 1977 г. В ст. 18 Конституции было установлено, что в интересах настоящего и будущих поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды. Напомним, что исходя из содержания союзной Конституции 1977 г. В.В. Петровым был сделан вывод о наличии в государственной природоохранительной деятельности всех необходимых признаков, характеризующих осуществление государством наряду с другими функциями и функции охраны природы и организации рационального использования природных ресурсов, и что дискуссия о существовании и самостоятельности такой функции после принятия Конституции СССР 1977 г. исчерпана.

Осознание высшими органами государственной власти необходимости активизации государственной деятельности по охране природы и обеспечению рационального использования природных ресурсов было также обусловлено и изменением отношения к охране окружающей среды на международном уровне. Во второй половине двадцатого столетия угроза экологического кризиса становится проблемой не только национального, но и глобального характера. В связи с этим в 1968 г. Экономический и социальный совет ООН выступил с инициативой о необходимости проведения под эгидой ООН международной конференции по вопросам охраны окружающей среды. Такая конференция состоялась в июне 1972 г. в Стокгольме, и итогом ее работы стало принятие Декларации принципов и Плана действий, одобренных впоследствии Генеральной Ассамблеей ООН. В Декларации особо подчеркивалась роль государств в сохранении и улучшении качества окружающей среды.

Вопрос о функциях российского государства целесообразно рассматривать в контексте взаимоотношений человека, общества и государства, роли общества в функционировании государства и роли государства в общественном развитии. Взаимоотношения человека, общества и государства достаточно четко определены в Конституции РФ 1993 г., согласно которой высшей ценностью в российском демократическом федеративном правовом государстве является человек, его права и свободы. Государство призвано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Единственным источником власти и носителем суверенитета, т.е. верховной власти в России является ее многонациональный народ. Подчеркнем положение о том, что не государство, а народ - источник и носитель верховной власти в России. Об этом следует помнить в процессе изучения всего курса права окружающей среды.

Для понимания природы, сущности и содержания экологической функции российского государства, развития и реализации права окружающей среды в плане соотношения общества и государства важно иметь в виду также некоторые экологически значимые положения Преамбулы Конституции России. В ней говорится:

«Мы, многонациональный народ Российской Федерации,

соединенные общей судьбой на своей земле,

утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие,

возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы,

стремясь обеспечить благополучие и процветание России,

исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями,

сознавая себя частью мирового сообщества,

принимаем Конституцию Российской Федерации».

Таким образом, народ, проявив посредством референдума свою верховную власть, установил основы конституционного строя России, сам определил права и свободы человека и гражданина, основы федеративного устройства государства, утвердил правовой статус Президента России как главы государства, статус высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также местного самоуправления.

Все это дает основание рассматривать государство в лице Президента РФ как его главы, органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, а также органы местного самоуправления в качестве инструментов общества в решении общих для него задач, в том числе связанных с природной средой, - иными словами, в реализации функций государства. Из Конституции РФ вытекает, что российское государство, как и органы местного самоуправления, решают «общие задачи» в процессе осуществления своих функций от имени народа, ради народа и в интересах народа. Важно подчеркнуть это.

Что же понимается под функциями государства?

Экологическая функция государства признана теоретиками государства и права как одна из основных и самостоятельных функций современного российского государства. В литературе по теории государства и права она называется функцией по охране природы (охране окружающей среды, охране окружающей природной среды)*. Думается, однако, что содержание экологической функции государства не сводится лишь к охране природы, оно гораздо шире. Общество в равной мере заинтересовано в оптимальном комплексном и одновременном решении ряда наиболее существенных задач, касающихся природы и ее ресурсов. С учетом сказанного экологическая функция государства включает в свое содержание деятельность по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, а также деятельность, направленную на обеспечение рационального использования природных ресурсов с целью предупреждения их истощения, на охрану окружающей среды от деградации ее качества, охрану экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. По степени эффективности реализации этой функции можно судить об истинном отношении государства к обеспечению рационального природопользования, к охране окружающей среды, к человеку. человек экологический функция государство

Изучение развития правового регулирования природопользования и охраны природы в историческом аспекте показывает, что экологическая функция не является функцией лишь современного государства. Функции государства - категория объективная как по содержанию, так и по методам осуществления. Чтобы существовать и эффективно развиваться в соответствии с целями и задачами этого развития, государство должно осуществлять общественно значимую деятельность в конкретных направлениях. Потребность в осуществлении экологической функции государства появляется тогда, когда возникает общественная потребность или потребность классов, отдельных социальных групп в решении задач природопользования и охраны окружающей среды. При этом важно иметь в виду динамику ее содержания, правовых и организационных форм и методов осуществления. Содержание функции определяется практическими интересами и задачами государства на разных этапах его развития. Вплоть до XX в. функция охраны природы развивалась преимущественно через функцию защиты прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства. Она была второстепенной и не самостоятельной функцией.

Осуществление функции есть не что иное, как практическая деятельность по решению определенных общих задач, стоящих перед обществом и государством. Однако задачи могут решаться эффективно и менее эффективно либо не решаться вовсе. Хотя природоохранительная функция российского государства характеризуется как основная и постоянная, но, судя по состоянию окружающей среды в стране, она чрезвычайно мало эффективна. Поэтому, наряду с выделением экологической функции в качестве самостоятельной и основной, для ее оценки с точки зрения эффективности важно выработать и использовать соответствующие критерии. Наиболее приемлемым представляется критерий обеспечения государством соблюдения, охраны и защиты права каждого на благоприятную окружающую среду.

Экологическая функция государства реализуется в разных формах. Под формами понимаются методы или способы ее осуществления. Выполняя экологическую функцию, государство использует правовые и организационные методы. К правовым методам относится принятие законов и иных нормативных правовых актов по природопользованию и охране окружающей среды, правоприменительная и правоохранительная деятельность. Под правоприменительной деятельностью понимается деятельность специально уполномоченных государственных органов по реализации экологических норм права. Правоохранительной является деятельность специально уполномоченных органов по охране права путем применения юридических мер воздействия в соответствии с законом. Таким образом, названные правовые формы осуществления экологической функции российского государства реализуются преимущественно в рамках специализированных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной.

К организационным методам осуществления экологической функции государства относится принятие экономических мер (бюджетное финансирование, выделение кредитов и т.п.), нормирование предельно допустимого загрязнения окружающей среды, планирование охраны окружающей среды, проведение экологической экспертизы, экологической сертификации, мониторинга, экологического контроля и др. Хотя организационные методы не являются правовыми, важно иметь в виду, что они опосредуются в праве окружающей среды и соответственно осуществляются в правовых рамках.

Выполнение государством экологической функции есть не что иное, как регулирование соответствующих общественных отношений. Значительная часть наиболее важных общественных отношений по поводу природы регулируется правом окружающей среды или экологическим правом. Следовательно, признание деятельности по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, обеспечению их рационального использования с целью предупреждения их истощения и охраны окружающей среды от загрязнения, по охране экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц в качестве одной из основных функций государства является важнейшей предпосылкой и фактором формирования отрасли права окружающей среды в системе российского права.

Чтобы та или иная совокупность правовых норм была признана отраслью права, она должна отвечать определенным требованиям, критериям. В качестве таковых в российской правовой науке называют наличие круга однородных общественных отношений, регулируемых правом, особую заинтересованность государства в их регулировании, наличие метода правового регулирования соответствующих отношений и достаточно развитой нормативной правовой базы, т.е. источников права. Обратимся к рассмотрению этих критериев.

Р.Х. Гиззатуллин*

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВА И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ**

Традиционно в содержание экологической функции государства включают деятельность государства по охране окружающей среды от различных видов негативного воздействия, а также по обеспечению рационального использования природных ресурсов. Вместе с тем в общей теории государства и права и эколого-правовой науке предлагается более широкий подход к содержанию этой жизненно важной функции. В частности, предлагается включить в нее такие виды деятельности государства, как распоряжение в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства; обеспечение соблюдения, охраны и защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц1; обеспечение экологической безопасности2.

* Доцент кафедры аграрного и экологического права Института права БашГУ, кандидат юридических наук.

Данная статья подготовлена с использованием СПС «КонсультантПлюс».

1 См.: БринчукМ.М. Экологическое право: Учебник. М., 2003. С. 44-45; Гиззатуллин Р.Х. О параметрах экологической функции государства // Экологическое право. 2008. № 2. С. 10-14.

2 Анализ научных работ по правовым вопросам обеспечения экологической безопасности показывает, что такая деятельность рассматривается не только в качестве ее самостоятельного вида наряду с охраной окружающей среды и обеспечением рационального природопользования (см.: например: Миняев А.О. Экологическое право: конституционные основы: Учеб. пособие для вузов. М., 2004; Сизов В.Е. Экологическая функция государства и механизм ее реализации: теоретико-правовой аспект: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2006; Уханов И.С. Экологическая функция современного российского государства (теоретико-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000), но ив качестве деятельности, их замещающей. Например, под экологической функцией понимаются «осуществляемое в экологической сфере объективно необходимое, целенаправленное, законодательно-обусловленное направление (сторона) государственной деятельно-

Труды Института государства и права Российской академии наук № 2/2010

Для выделения того или иного вида деятельности в рамках функции государства необходимо наличие общественной потребности, а также (учитывая, что любая функция государства реализуется посредством собственных, правовых и организационных форм) особого правового и организационного механизма.

Если деятельность государства по распоряжению природными ресурсами и охране экологических прав имеет в рамках экологической функции свою четкую предметную область (отличающуюся от охраны окружающей среды и рационального использования), обусловлена общественными потребностями, нашедшими свое нормативное выражение в ст. 2, 9, 18, 42 Конституции РФ, имеет особый правовой и организационный механизм обеспечения, то в отношении обеспечения экологической безопасности возникают определенные вопросы.

Является ли обеспечение экологической безопасности самостоятельной общественной потребностью наряду с охраной окружающей среды и обеспечением рационального использования природных ресурсов? Существует ли особый набор правовых и организационных мер для выделения и осуществления такого вида деятельности в рамках экологической функции государства?

Прежде всего обратимся к вопросу о том, что понимается под экологической безопасностью.

Ее легальное определение содержится в ряде нормативных правовых актов. Так, в Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»3 экологическая безопасность определяется как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычай-

сти по обеспечению экологической безопасности общества» (Муха-меджанов Б.А. Экологическая функция советского государства: Авто-реф. ... дисс. канд. наук. Алма-Ата, 1990); «осуществляемые в экологической сфере, основные направления деятельности любого государства по устойчивому развитию и обеспечению экологической безопасности окружающей среды» (Архипкин С.В. Понятие экологической функции государства // Правовое регулирование общественных отношений: Сб. научных трудов. Оренбург, 1998. С. 61). 3 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

ных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. В Законе Республики Башкортостан от 2 июня 1997 г. «Об экологической безопасности Республики Башкортостан» (ныне утратил силу) экологическая безопасность понималась как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на нее.

Имеются также многочисленные научные определения экологической безопасности. В частности, она определяется как: состояние защищенности жизненно важных экологических интересов человека и прежде всего прав на чистую, здоровую, бла-

гоприятную для жизни окружающую среду; состояние защищенности социальных, экономических, экологических прав и законных интересов граждан, материальных, культурных и иных ценностей общества и государства, экономических и иных интересов предприятий, организаций, учреждений и предпринимателей от вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды, вызванных антропогенным воздействием на нее, а также от последствий экологических аварий и катастроф5 и др. В иных областях научных знаний экологическая безопасность понимается, например, как способность государства контролировать, снижать и устранять экологические опасности разного масштаба, выявленные и оцененные научными методами, для обеспечения благосостояния общества и здоровья людей, политической, экономической и социальной ста-бильности6.

Приведенные определения показывают, что общей составляющей различных понятий экологической безопасности является ее понимание как состояние защищенности различных объектов и их жизненно важных интересов (к числу которых отно-

4 См.: Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М., 1995. С. 545.

5 См.: Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учеб. пособие для вузов. М., 2008. С. 366.

6 См.: Данилов-Данильян В.И., Залиханов М.Ч., Лосев К.С. Экологическая безопасность. Общие принципы и российский аспект. М., 2001. С. 77-78.

сятся и экологические интересы) от различных факторов и источников опасного воздействия. Что же касается различий, то они, на наш взгляд, заключаются в первую очередь в объектах экологической безопасности. Практически в каждом определении в качестве объекта выступают человек, его здоровье, права, блага и ценности, а природная среда упоминается довольно ред-ко7. По нашему мнению, объясняется это тем, что если в качестве объекта экологической безопасности рассматривать природную среду, то можно говорить об изначальном отсутствии специфики обеспечения экологической безопасности, поскольку обеспечение состояния защищенности природной среды есть не что иное, как опробованный десятилетиями практического применения комплекс природоохранительных мер (правовых, научных, экономических, технических и т.д.) от возможного или фактического негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций техногенного характера и их последствий.

Имеется ли специфика в обеспечении экологической безопасности применительно к другим объектам - человеку, обществу и государству?

Согласно ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»8 безопасность представляет собой состояние защищенно-

7 В неюридической литературе можно встретить совершенно иное понимание экологической безопасности в том смысле, что речь идет о состоянии защищенности природы, и где человек, общество или государство не упоминаются в принципе. Так, в одном из словарных изданий по общим и теоретическим вопросам экологии, биосферы, природоведения, экологическим проблемам жизнедеятельности, болезням человека, животных и растений, вызванных хозяйственной деятельностью, экологическая безопасность определяется как: 1) состояние природных территорий, при котором в их пределах отсутствует угроза нарушения баланса экологических компонентов, потери экологической устойчивости и разрушения экологических систем под влиянием того или иного вида антропогенного воздействия на природную среду; 2) использование природной среды без нанесения ей экологического ущерба (см.: Вишнякова С.М., Вишняков Г.А., Алеушкин В.И., Бочарова Н.Г. Экология и охрана окружающей среды: Толковый терминологический словарь. М., 1998).

8 Ведомости РФ. 1992. № 15. Ст. 769.

сти жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Такие интересы представляют собой совокупность потребностей, удовлетворение которых обеспечивает существование и развитие личности, общества и государства (ст. 1).

В контексте экологической безопасности к таким потребностям человека относится состояние защищенности его права на благоприятную окружающую среду и здоровья от неблагоприятных факторов окружающей среды; общества - защищенность его материальных и духовных ценностей, так или иначе связанных с экологической сферой; государства - защищенность его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности, имея в виду, что эти интересы без наличия достаточного количества природных ресурсов (особенно это касается России, где более половины государственного бюджета формируется за счет эксплуатации ресурсов недр) могут быть поставлены под угрозу.

Представляется, что и в отношении таких объектов, как человек, общество и государство, также не прослеживается какая-либо специфика деятельности государства в области обеспечения экологической безопасности по отношению к его деятельности в области охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов.

Удовлетворение жизненно важных интересов человека и других объектов возможно при определенном приемлемом для них уровне состояния защищенности. Таким уровнем, по нашему мнению, является благоприятная окружающая среда. Разработанная в науке экологического права концепция благоприятной окружающей среды исходит из того, что такое ее состояние характеризуется качественными (чистота (незагрязненность) воздуха, воды и почв) и количественными (достаточность природных ресурсов) показателями. Обеспечение экологической безопасности предполагает осуществление деятельности, направленной на поддержание или достижение и поддержание такого состояния окружающей среды, при котором отсутствуют или минимизированы угрозы объектам экологической безопасности, обусловленные факторами окружающей среды. Но благоприятное состояние окружающей среды, а следовательно, и

экологическая безопасность достигается и поддерживается деятельностью по охране окружающей среды и ее рациональному природопользованию (автору не приходилось встречать иных позиций). Прежде всего это экологическое нормирование, предусматривающее установление нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого на нее воздействия, которое в эколого-правовой науке рассматривается в качестве организационно-правовой меры охраны окружающей среды. Аналогичной позиции придерживается и законодатель. Так, согласно ст. 19 Федерального закона «Об охране окружающей среды» «нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности». Правда, в данном Законе нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки ее состояния в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов, т.е. в качестве цели не упоминаются человек и его здоровье. Это можно расценивать как упущение законодателя, поскольку, как указывает М.М. Бринчук, «заложенная и в доктрине отечественного экологического права, и в экологи-

ческом законодательстве концепция нормирования качества окружающей среды основана на идее предупреждения вреда здоровью человека и окружающей среде»10. Помимо экологического нормирования, качество окружающей среды, а следовательно, и здоровье человека обеспечиваются и другими мерами охраны окружающей среды - оценка воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности (ОВОС), эколо-

9 Федеральный закон от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 11) устанавливает, что нормирование качества атмосферного воздуха и вредных физических воздействий на него осуществляется в целях определения критериев безопасности и (или) безвредности воздействия химических, физических и биологических факторов на людей, растения и животных, особо охраняемые природные территории и объекты, а также в целях оценки состояния атмосферного воздуха (см.: СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222).

10 Бринчук М.М. Обеспечение экологической безопасности как правовая категория // Государство и право. 2008. № 9. С. 38.

гическая экспертиза, экологическая сертификация. Совокупность указанных мер обеспечивает и защищенность экологических прав человека.

Что касается экологической безопасности общества и государства, то она также обеспечивается в рамках механизма охраны окружающей среды и рационального использования. Например, потребность государства в достаточном количестве природных ресурсов как условие экономической независимости государства обеспечивается в рамках нормирования в области охраны окружающей среды посредством установления нормативов изъятия природных ресурсов. Возникает вопрос: каково место обеспечения экологической безопасности в этом механизме?

Анализ показывает, что сторонники обеспечения экологической безопасности приводят различные аргументы в пользу выделения такого вида государственной деятельности. Один из основных - большое число нормативных правовых актов, в которых упоминаются термины «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности»11. Так, А.К. Голи-ченков указывает: «...Большое число актов, содержащих термин «экологическая безопасность» или его комбинации, объясняется формальными причинами, прежде всего тем, что данный термин употребляется в Конституции РФ»12, и в этом с ним нельзя не согласиться. Кстати, тот факт, что в ст. 72 Конституции РФ упоминается обеспечение экологической безопасности, также рассматривается в качестве основания ее включения в содержание экологической функции государства13. Однако, по нашему мнению, упоминание того или иного термина в тексте Конституции отнюдь не позволяет делать вывод о наличии особого вида дея-

11 М.М. Бринчук, оппонирующий по ряду вопросов сторонникам обеспечения экологической безопасности, приводит данные о том, что термин «экологическая безопасность» упоминается более чем в 1600 актах. См.: Бринчук М.М. Обеспечение экологической безопасности как правовая категория. С. 30.

12 Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: общее и особенное // Экологическая безопасность: проблемы, поиск, решения: Сб. статей. М., 2001. С. 144.

13 См.: МиняевА.О. Указ. соч. С. 94.

тельности государства. Для этого, как было сказано выше, необходимо наличие особого правового и организационного механизма.

В работах, посвященных правовым вопросам экологической безопасности, не приводится ни одной меры по ее обеспечению, которая бы не являлась мерой охраны окружающей среды и ра-

ционального использования природных ресурсов. Не упоминаются они и в законодательстве. В преамбуле Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавливается, что данный Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Кроме того, в нем предусмотрены требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Эти требования направлены в том числе и на обеспечение экологической безопасности. Но при этом следует обратить внимание, что в указанном Законе они определяются как «требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности». Именно такая деятельность, как правило, приводит или может приводить к возникновению чрезвычайных экологических ситуаций с нега-

14 Например, Н.А. Гейт в своем курсе лекций по экологическому праву выделяет раздел «Организационно-правовой механизм обеспечения экологической безопасности». При этом в организационный механизм он включает такие правовые инструменты, как экологическое нормирование, ОВОС, экологическая экспертиза, экологический мониторинг, экологический контроль, экологическое лицензирование, экологическая сертификация и.т.д., а правовой механизм, по его мнению, образуют информационное обеспечение и правовое регулирование доступа к информации, юридическая ответственность за экологические правонарушения и т.д. (см.: Гейт Н.А. Экологическое право: Курс лекций. М., 2007. С. 136).

тивными последствиями, а указанные требования направлены на предотвращение таких ситуаций. Очевидно, что именно эти требования имелись в виду (в текстах приводимых ниже актов не давалось каких-либо разъяснений по поводу юридического содержания понятия «требования экологической безопасности») в проекте федерального закона «Об экологической безопасности», отклоненном Президентом РФ в 1995 г., в упоминавшемся выше Законе Республики Башкортостан «Об экологической безопасности Республики Башкортостан», в постановлении Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ «О рекомендательном законодательном акте «Об обеспечении экологической безопасности»15 и др.

В юридической и в иной литературе, обосновывая обеспечение экологической безопасности, ссылаются на международно-правовые акты, на законодательство зарубежных государств. Но при этом почему-то говорится, например, о том, что «в Германии экологическая безопасность приобрела самостоятельное значение в 1972 г., когда была опубликована первая федеральная экологическая программа. в 1974 г. было основано Федеральное управление по охране окружающей среды. в 1986 г. .выделилось Федеральное министерство окружающей среды, охраны природы и контроля безопасности ядерных реакторов. в 1974 г. был принят закон «О защите окружающей среды от вредных воздействий.»16. А.Е. Кадомцева, рассматривая экологическую безопасность как межгосударственную проблему современного развития цивилизации, опирается на резолюции международных конференций по охране окружающей среды (Тегеран, 1973 г.; Бухарест, 1977 г.), на решения Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), на Соглашение стран - членов АСЕАН по сохранению природы и природных ресурсов 1985 г. и т.д.17 Отметим, что в указанных международно-правовых документах понятия «экологи-

15 Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. 1997. № 7.

16 См.: Данилов-Данильян В.И., Залиханов М.Ч., Лосев К.С. Указ. соч. С. 70.

17 См.: Кадомцева А.Е. Экологическая функция современного российского государства / Под ред. М.И. Байтина. Саратов, 2001. С. 46-71.

ческая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» не упоминаются.

Высказывается также мнение о том, что концепция экологической безопасности способна предложить необходимый методологический прорыв в области охраны окружающей природной среды18. При этом постановка экологической проблемы на уровне национальной безопасности (в рамках которой признается ранее неизвестная форма безопасности - экологическая) решает несколько важных задач: придает природоохранительной проблеме значимость проблемы выживания человечества; делает экологическую проблему задачей высочайшего политического приоритета; концепция экологической безопасности предлагает новую основу для разрешения природоохранительных проблем - модель «предвидеть и предотвращать» вместо общепринятого подхода по типу «реагировать и корректировать»19. Думается, что такая аргументация в пользу значения экологической безопасности в системе правового регулирования отношений «общество - природа» не убедительна. Во многом, если не в первую очередь, осознание необходимости охраны окружающей среды на национальном, а затем и на международном уровне было обусловлено возникшими угрозами экологического характера существованию человека как биологической субстанции. Охрана окружающей природной среды и без экологической безопасности является одним из приоритетных направлений государственной деятельности как на национальном, так и на международном уровне. Другое дело, насколько интересы охраны природы действительно приоритетны для государства. Об экологической безопасности и необходимости ее обеспечения говорят многие российские политики, о ней говорится во множестве государственных концепций, доктринах, программах, но кардинально ничего не меняется. Более того, прослеживается тенденция к деэкологизации государственной деятельности, и очевидно, что признание экологической безопасности в системе национальной безопасности на ситуацию повлиять не может. На протяжении многих десятилетий (в России - несколько меньше) в

18 См.: Кадомцева А.Е. Указ. соч. С. 65.

19 См.: там же. С. 65.

зарубежных экономически развитых и экологически благополучных государствах без какой-либо концепции экологической безопасности применяются меры, которые направлены на предупреждение причинения вреда окружающей природной среде, прежде всего ОВОС, экологическая экспертиза, экологическая сертификация. В контексте этого обстоятельства приведем позицию М.М. Бринчука: « .Весь мир (особенно Скандинавские и некоторые североевропейские государства) вполне успешно ограничиваются охраной окружающей среды, обеспечением рационального использования природных ресурсов и защитой эко-20

логических прав.» .

Обобщая вышесказанное, можно сделать вывод о том, что, во-первых, отсутствует общественная потребность в обеспечении экологической безопасности. Состояние защищенности жизненно важных интересов человека, общества, государства и природной среды вполне укладывается в решение таких общественных потребностей, как охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Во-вторых, даже если исходить из того, что такая общественная потребность имеет место, то для выделения обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления деятельности государства в рамках экологической функции требуется формирование собственного организационно-правового механизма ее реализации.

Экологическую безопасность можно рассматривать в качестве задачи, которую государство решает посредством таких направлений деятельности, как охрана окружающей среды и обеспечение рационального природопользования. Она может рассматриваться в качестве принципа охраны окружающей среды или служить критерием эффективности экологической функции государства.

20 Бринчук М.М. Обеспечение экологической безопасности как правовая категория. С. 40-42.

Обладание гражданами своими правами должно в условиях открытого гражданского общества корреспондировать ответственности созданного ими правового демократического федеративного государства за реализацию и гарантирование этих прав.

Необходимость сочетания прав и обязанностей граждан в сфере природопользования и охраны окружающей среды повышает роль и ответственность государства и его должностных лиц за выполнение своих координирующих, контрольно-надзорных, социальных, экологических задач и функций.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 11.03.1996 № 7-П праву каждого на благоприятную среду корреспондирует обязанность государства принять достаточные меры для защиты природы и людей при радиационных авариях и катастрофах. Гарантии социальной защиты граждан применительно к праву на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья могут включать комплекс льгот и компенсаций, выходящих за пределы возмещения ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Общество, государство призваны осуществлять постоянный контроль за реализацией своей экологической функции, прав граждан, выполнением ими своих обязанностей.

Порой вносятся предложения о дополнении Конституции РФ обязанностями государства, его органов, их должностных лиц обеспечивать экологические права граждан и благоприятную для них среду. Встречается также мнение о целесообразности и необходимости провозглашения страны экологическим государством наряду с демократическим, правовым, социальным.

Между тем в Конституции РФ уже предусмотрены немалые обязанности государства и его органов, должностных лиц применительно ко всем правам и свободам человека и гражданина. Детализация государственных обязанностей применительно к отдельным правам предполагает возможность и необходимость такой же конкретизации и к другим правам и свободам.

Полномочия, функции государства в сфере природопользования и охраны окружающей среды в значительной степени представлены в Конституции РФ. Это:

поощрение деятельности, способствующей экологическому благополучию (ч. 2 ст. 41);
отнесение к ведению Российской Федерации установления основ государственной политики и федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации (п. "е" ст. 71);
отнесение к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (п. "д" ч. 1 ст. 72);
проведение Правительством РФ единой государственной политики в области экологии (п. "в" ч. 1 ст. 114) и др.

В Определении Конституционного Суда РФ от 08.02.2001 № 14-0 указывалось, что именно Правительство РФ согласно Конституции осуществляет управление государственной (федеральной) собственностью, в том числе если объектами такой собственности являются природные ресурсы, включая животный мир (п. "г" ч. 1 ст. 114), и обязано обеспечивать проведение в России единой государственной политики в сфере экологии (п. "в" ч. 1 ст. 114).

Обязанности государства, его органов и должностных лиц предусматриваются в законах и подзаконных актах, и вопрос в настоящее время сводится не столько к тому, чтобы их дальше перечислять и наращивать в нормативных правовых актах, сколько к тому, чтобы активизировать меры по их неуклонному соблюдению, применению, выполнению.

Реализация и обеспечение выполнения обязанностей и прав в сфере природопользования и охраны окружающей среды может усиливаться путем повышения государственной дисциплины, улучшения общественного климата вокруг охраны земель, иных природных ресурсов и всей окружающей среды, обеспечения повседневного всеобщего контроля, неотвратимости правовой ответственности за экологические правонарушения, оздоровления экономики.

Двадцатилетний опыт существования Конституции РФ и многолетний, многовековой опыт правоприменения свидетельствуют о том, что между записанным, требуемым, должным и имеющимся на деле, в жизни правом обнаруживается дистанция огромного размера, и прежде чем принимать новые законы и предписания, необходимо выполнить предыдущие, уже принятые нормы.

Есть ли понятие экологического государства, каковы его показатели, критерии, как обеспечивать и гарантировать экологические права и обязанности? Все это надо предусматривать заранее, прежде чем формулировать обязательства общества и государства, посвященные использованию и охране природных ресурсов.

Право, государство, общество, провозгласив экологические права граждан, призваны назвать ответственных за их реализацию, соблюдение, защиту, и это в основном осуществлено в Конституции РФ, законодательстве, хотя порой предусматривается слишком расплывчато, декларативно, недостаточно.

Поставленные государством, его промышленностью, сельским и иными отраслями народного хозяйства в катастрофические условия территории, жители которых страдают больше других от массовых и опасных загрязнений природных ресурсов и окружающей среды, нуждаются в дополнительной экономической, правовой и иной помощи государства, по вине и в интересах которого они порой страдают.

Неблагополучные территории вправе рассчитывать на выделение средств, предоставляемых государством и мировым сообществом для ликвидации экологических бедствий. Государство, допустившее, не предотвратившее либо создавшее чрезвычайную экологическую ситуацию, обязано ее ликвидировать всеми имеющимися в его распоряжении законными организационными, экономическими, правовыми, идеологическими средствами.