Этим же принципом объясняется отсутствие у субъектов Российской Федерации права выхода из состава России. Конституция РФ не предоставляет им такого права.
Границы между субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия.
.ами государственной власти РФ и субъектов РФ. Указанное разграничение проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 20.05.02)1. Оно призвано обеспечить баланс жизненно важных интересов РФ в целом и ее субъектов.
Конституция закрепляет этот принцип в ст. 71—73, используя при этом понятия «предметы ведения» и «полномочия». Под предметами ведения понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъектов РФ. Полномочия — это права и обязанности государственных органов в осуществлении властных действий.
В соответствии со ст. 71 Конституции к ведению РФ, в частности, относятся принятие и изменение Конституции и федеральных законов; федеративное устройство и территория РФ; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина ; установление системы федеральных органов власти; управление федеральной собственностью ; финансовое и таможенное регулирование; денежная эмиссия; внешняя политика; вопросы войны и мира; оборона и безопасность; защита государственной границы РФ ; уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и ар-битражно-процессуальное законодательство; стандарты и эталоны; государственные награды и почетные звания РФ.
К совместному ведению РФ и ее субъектов, закрепленным ст.72 Конституции, в частности, относятся обеспечение соответствия Конституции и федеральным законам нормативных актов субъектов РФ; разграничение государственной собственности ; природопользование; охрана памятников истории и культуры; социальная защита; установление общих принципов налогообложения; административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное законодательство; кадры правоохранительных органов .
По предметам ведения РФ принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов принимаются федеральные законы и в соответствии с ними акты субъектов РФ. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами государственной власти субъектов РФ. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование . После принятия федерального закона акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ним.
В случае противоречия актов субъектов РФ федеральному закону, принятому по предметам ведения РФ или полномочий РФ по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия федерального закона актам субъектов РФ, принятым вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ, действует акт субъекта РФ.
Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), осуществляют по ним собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76).
Равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федераль .ыми органами государственной власти. Оно означает, что все субъекты РФ обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в составе России не должно быть субъектов, имеющих в данных взаимоотношениях какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами.
Равноправие и самоопределение народов РФ . Многонациональный народ РФ, принимая Конституцию, исходил, согласно ее преамбуле, из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. Норма о гарантиях прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права включена в главу «Федеративное устройство» Конституции.
Все народы в РФ пользуются равными правами. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и других областях.
В соответствии со ст. 65 Конституции в составе РФ находится 89 субъектов: 21 республика , 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов. Статус любого субъекта может быть изменен лишь по взаимному согласию РФ и соответствующего субъекта.
Статус республики в составе РФ определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Республики в составе РФ являются государствами (ч. 2 ст. 5). Они имеют свои государственные символы, отличаются некоторыми особенностями организации государственной власти (как правило, имеют президента и т. п.), вправе устанавливать свои государственные языки.
Статус краев, областей, городов федерального значения определяется принимаемыми их законодательными (представительными) органами уставами, которые по своей юридической силе равнозначны конституциям республик.
Автономная область и автономные округа в своем конституционно-правовом статусе несколько отличаются от иных субъектов РФ. Созданные до принятия Конституции в целях обеспечения малочисленным народам условий для их сохранения и развития, в настоящее время они во многом утратили это качество. Еврейская автономная область входит в РФ непосредственно. Автономные округа традиционно входят в состав края или области. Только Чукотский автономный округ в 1992 г. вышел из состава Магаданской области и входит в состав РФ непосредственно.
Согласно ст. 66 (ч. 3) Конституции по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе (такие законы пока не принимались). Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66). Автономии наравне с другими субъектами РФ представлены в Совете Федерации (по два представителя от каждого субъекта).
Практика федеративных отношений в России
Практика федеративных отношений в России может складываться в соответствии с Конституцией РФ или вопреки ей. Существенные особенности федеративного устройства России обусловлены тем, что в России имеет место неконституционная практика, а Конституция закрепляет противоречивые положения о федеративном устройстве, допускающие их различное толкование.
Несмотря на однозначное решение в Конституции РФ (ст. 1) вопроса о федеративной форме государственного устройства , государственном суверенитете РФ (ст. 4) и непризнании за субъектами РФ собственного суверенитета, некоторые республики в составе РФ устанавливали свой суверенитет в двусторонних договорах . Так, в преамбуле Договора о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республикой Башкортостан от 24 мая 1994 г. указывается на взаимное признание государственного суверенитета обеих сторон.
В соответствии со ст. 5 Конституции Россию как федерацию характеризуют только республики, образованные по национальному признаку (Адыгея, Башкортостан, Калмыкия, Татарстан и т. д.), ибо из всех субъектов РФ государствами объявлены только они. Государствообразующий характер не признан Конституцией ни за одной из многочисленных русских областей и другими субъектами РФ. Получается, что русские не участвуют в образовании РФ. Вместо этого они раздроблены по различным субъектам РФ, что препятствует их национальному единству.
Статья 66 говорит о том, что статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта РФ. Но если статус определен одним актом, то зачем «определять» его другим? Как можно совместить принцип равноправия субъектов РФ с тем, что одни из них объявлены государствами (республики), а другие нет? От кого и от чего «автономны» округа и Еврейская автономная область, если они равноправны с другими субъектами РФ?
Явное несоответствие обнаруживается между п. «а» ст. 71 Конституции, согласно которому ее «изменение»— предмет только федерального ведения, и ст. 136, которая для вступления в силу «поправок» к Конституции требует их одобрения органами законодательной власти субъектов РФ. Защита прав национальных меньшинств отнесена Конституцией к предметам ведения как отдельно РФ, так и к ее совместному ведению с субъектами РФ. В числе предметов совместного ведения РФ и ее субъектов указано обеспечение соответствия Конституции только конституций и законов республик, в то время как для остальных видов субъектов РФ предусмотрены уставы, законы и иные нормативные правовые акты . Неясно содержание терминов «общие вопросы» и «общие принципы» (п. «е», «и», «н» ч. 1 ст. 72), в рамках которых могут приниматься как федеральные законы, так и законы субъектов РФ.
Могут возникнуть и другие осложнения федеративных отношений. Как быть, если одобрение поправок к Конституции получено от краев, областей, автономной области и автономных округов при непринятии этих поправок ни одной из республик? Формально остальные субъекты РФ таким путем в состоянии изменить главу Конституции о федеративном устройстве и статус республик даже вопреки их конституциям. Коалицию можно образовывать и против других субъектов РФ, кроме областей, количество которых при единодушном голосовании их представителей в Совете Федерации и в областных органах законодательной власти позволяет блокировать принятие любых федеральных конституционных законов и поправок к Конституции.
Республики, как правило, подчеркивали в конституциях национальный фактор своей государственности. Закреплялась главенствующая роль «титульной нации» в политике государства, ей же отдавалось предпочтение в процессах принятия решений по общереспубликанским вопросам. Такой подход не учитывает фактического многонационального состава любой республики. Лишь в 4 республиках (из 21) «титульная нация» составляет большинство населения.
В современных условиях, когда отдельные субъекты РФ (республики) не только образованы по национальному признаку, но и объявлены государствами, конституционные принципы равноправия и самоопределения народов и равноправия всех субъектов РФ неизбежно вступают в противоречие и создают основу для сепаратизма и фактического неравенства субъектов РФ. Пожалуй, не только в федеративных, но и в унитарных государствах не сыщешь столь значительных различий в площади, населении, уровне социально-экономического развития, как между «равноправными» субъектами РФ. Разрыв между отдельными субъектами РФ по среднедушевому объему промышленной продукции достигает 100 раз, по уровню безработицы — 23, по величине средних доходов — 14 раз.
Фактическое неравноправие субъектов РФ сложилось и в финансовой сфере, несмотря на то, что каждый их них имеет собственные налоговые поступления. Субъекты РФ фактически разделились на две группы. В одну входят «регионы-доноры» (таких мало), дающие основную часть поступлений в федеральный бюджет (Москва, Тюменская область). В другую входят «депрессивные регионы», которые не могут выйти на уровень бездотационного обеспечения и живут во многом за счет «регионов-доноров».
Некоторые субъекты в составе РФ на основе договоров и соглашений, подписанных ими с РФ, перечисляли в федеральный бюджет вдвое меньшую часть собранных налогов , чем другие. Отдельные субъекты РФ иногда безосновательно получают значительно больше средств из федерального бюджета. Именно отсюда и из подобных «уступок в порядке исключения» проистекает их относительно благополучный (по российским меркам) уровень жизни.
Из-за несовершенства положений Конституции и федеральных законов в стране сложилась практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее отдельных субъектов. Но эти договоры устанавливают неодинаковые отношения с субъектами РФ, подрывают конституционный принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти . Сама природа договора предполагает его заключение между равноправными сторонами, каковыми РФ и ее субъекты заведомо не являются.
К 1999 г. с органами государственной власти 46 субъектов РФ заключили договоры и к ним — более 250 соглашений. Договоры постепенно вытесняли конституционные и законодательные нормы, превращая Россию из конституционной федерации в договорную. Главами субъектов РФ — Советом Федерации — не был одобрен даже Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 11.12.02)1, принятие которого прямо предусмотрено ст. 77 Конституции. Большинством субъектов РФ было проигнорировано требование Федерального закона 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (вступил в силу 28 июня 1999 г.) о том, что нормативные правовые акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ним в течение года. Тем самым субъекты РФ ясно давали понять, что конституционные, а тем более законодательные нормы по сравнению с договорами имеют для них второстепенное значение. Виновата в этом и сама Конституция, допускающая заключение таких договоров (ч. 3 ст. 11), а также не обязывающая Совет Федерации, состоящий из представителей субъектов РФ, одобрять принятые Государственной Думой законы. Исключение составляют федеральные конституционные законы, а также группа законов по финансовым и международным вопросам, указанным в ст. 106 Конституции.
Столь высокого статуса договорные отношения не имели ни в одном федеративном государстве мира. В тех немногих странах, где практикуются соглашения между субъектами федерации и федеральным правительством (Германия, Австрия), они носят сугубо подзаконный вспомогательный характер. В России же договоры воспринимались заключившими их органами власти как индульгенция на невыполнение Конституции и федеральных законов, а рядом республик рассматривались в качестве учредительных актов, постулирующих конфедеративный характер их отношений с Россией.
Сегодня уже нет оснований сомневаться в том, что закрепленное Конституцией федеративное устройство нуждается в изменении. Необходимо уточнение и реальное выравнивание статуса субъектов РФ, исходя из численности населения, уровня и потенциала социально-экономического развития; пересмотр предметов ведения РФ и ее субъектов; отмена договоров между РФ и ее субъектами, не соответствующих Конституции, приведение актов всех субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ. Следует подумать и об изменении количества субъектов РФ.
Конституционное строение системы органов государственной власти в Российской Федерации
Самостоятельность органов законодательной, исполнительн .й и судебной власти . Этот принцип прямо установлен ст. 10 Конституции. Согласно этому принципу, каждый государственный орган — как РФ, так и ее субъектов — обладает собственной компетенцией, в которую не должны вторгаться другие государственные органы и должностные лица. Выход государственного органа за пределы своей компетенции означает, как правило, вторжение в компетенцию другого государственного органа и нарушение его самостоятельности.
Территориальная организация органов государственной вла .ти. Этот принцип обусловлен значительной территорией и федеративным устройством России. Для того чтобы обеспечить эффективное осуществление власти на всей территории РФ, Конституция предусматривает, что государственная власть осуществляется как федеральными органами и их территориальными органами, так и в субъектах РФ образуемыми ими органами.
Разграничение предметов ведения и полномочий между орга .ами государственной власти. Оно определяется в соот -ветствии с Конституцией и Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Смысл этого принципа состоит в том, что по вопросам федерального значения решения должны приниматься федеральными органами. По вопросам, относящимся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, решения могут приниматься как федеральными, так и региональными органами. По вопросам, имеющим региональное значение, решения принимаются органами власти субъектов РФ. Конституция закрепляет этот принцип в ст. 71—73.
Президент избирается на 4 года гражданами РФ. Избранным считается зарегистрированный кандидат в Президенты, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд.
Конституция не предусматривает должности Вице-президента. «Вторым» лицом в государстве является Председатель Правительства.
Президент не отнесен Конституцией к какой-либо ветви власти. Но его полномочия и характер взаимоотношений с другими должностными лицами и органами государственной власти оказывают непосредственное влияние на их деятельность. В частности, Президент имеет право принимать решения об отставке Правительства, назначать федеральных министров, судей федеральных судов , в установленных Конституцией случаях распускать Государственную Думу.
Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, может в установленных случаях вводить на всей территории России или ее части военное или чрезвычайное положение . В этом качестве он утверждает военную доктрину РФ, назначает и освобождает высшее командование российских Вооруженных Сил, присваивает высшие воинские звания.
Президент назначает и отзывает дипломатических представителей РФ, решает вопросы гражданства РФ, награждает государственными наградами и присваивает почетные звания РФ, осуществляет помилование и иные полномочия, предоставленные ему Конституцией и федеральными законами.
Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства. Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум , а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.
Совет Федерации формируется из представителей субъектов РФ — по одному от законодательного (представительного) и высшего исполнительного органа государственной власти каждого субъекта РФ. При этом законодательный орган может избрать своего представителя самостоятельно, в то время как решение о назначении представителя от исполнительного органа вступает в силу только в том случае, если две трети от общего числа депутатов законодательного органа не проголосуют против этого назначения. Полномочия членов Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) их органом.
Назначение Федерального Собрания как законодательного органа состоит в том, что одна из его палат — Государственная Дума — принимает, а другая — Совет Федерации — одобряет принятые федеральные законы. Совет Федерации не имеет права сам принимать законы.
Государственная Дума может быть распущена Президентом, если предложенная им кандидатура Председателя Правительства трехкратно отклоняется (причем кандидатурой все три раза может быть одно лицо), а также если выражается недоверие Правительству. В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента.
Возможность роспуска Совета Федерации Конституция не предусматривает.
Палаты Федерального Собрания заседают раздельно. Для повышения эффективности своей деятельности каждая из палат Федерального Собрания образует из числа своих членов (депутатов) комитеты и комиссии.
Правительство осуществляет исполнительную власть РФ (ст. 110 Конституции). Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ.
Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров, назначаемых и освобождаемых от должности Президентом. Освобождение от должности Председателя Правительства влечет за собой отставку всего Правительства.
Правительство разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; также обеспечивает проведение в РФ единой финансовой политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения , экологии; управляет федеральной собственностью ; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией России, федеральными законами, указами Президента.
Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом. Президент сам может принять решение об отставке Правительства. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия.
Руководство отдельными отраслями государственной, хозяйственной, социально-культурной жизни осуществляют федеральные органы исполнительной власти : министерства, комитеты, службы, агентства. Положения об этих органах утверждаются либо Президентом, либо Правительством. Их структура и полномочия призваны обеспечить реализацию норм Конституции, федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства.
Судебная власть в РФ осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции). Создание чрезвычайных судов не допускается.
Судами субъектов РФ считаются их конституционные (в республиках) и уставные (в других субъектах РФ) суды, а также мировые судьи , являющиеся судами общей юрисдикции. Все остальные суды в РФ относятся к федеральным судам.
Распределение властных полномочий между исполнительной (президентской, губернаторской) и законодательной (представительной) властями, подобное федеральному, воспроизведено и на уровне субъектов РФ , поскольку согласно ч. 1 ст. 77 система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими в соответствии с основами
Особенностью унитарного государства является отсутствие самостоятельного регионального самоуправления, характерного для федераций. В унитарном государстве вся выборная власть на территории обычно считается местным самоуправлением, в том числе на уровне ATE первого порядка.
В соответствии с нашим определением любая власть на уровне ATE первого порядка является региональной властью. Но в унитарных государствах она обычно организована в соответствии с принципами организации местного самоуправления: 4юрмат местной и региональной власти может быть идентичным (хотя и не обязательно).
Как уже определенно в начале данной главы, возможны следующие ситуации организации региональной власти в унитарном государстве.
1. Централизованная модель. Здесь предполагается полное отсутствие органов самоуправления. На региональном уровне действуют только структуры центральной администрации, возглавляемые назначенными из центра чиновниками.
2. Дуалистическая (континентальная) модель. Данная модель предполагает одновременное наличие на региональном уровне представителей центральной адми нистрации и органов регионального самоуправления. Она является аналогом или просто формой континентальной модели местного самоуправления применительно к ATE первого порядка. Одновременно она сближается с индо-пакистанской моде лью организации региональной власти в федеративных государствах33.
Региональное самоуправление, официально считающееся формой местного самоуправления, существует практически во всех унитарных европейских государствах в форме представительных собраний - ассамблей. Одновременно там действуют чиновники, назначенные из центра (префект во Франции, губернатор в Швеции, амтманн в Дании, фюлькесманн в Норвегии, комиссар в Нидерландах, представитель правительства в Португалии и др.).
Различия в рамках дуалистической модели связаны с наличием или отсутствием постоянно действующих исполнительных органов регионального самоуправления (в случае их отсутствия действует только представительный орган самоуправления и исполнительная власть целиком сосредотачивается в руках агентов центральной администрации). Наиболее развитые и дифференцированные системы региональной власти характерны для децентрализованных государств, которые не являются полноценными федерациями (Италия, Испания и др.). Примерами исполнительных органов, которые создаются региональными легислатурами, могут служить джунты в областях Италии, жунты в округах Португалии и др.
Другое отличие связано со способом формирования представительного органа. В одних странах он избирается населением (генеральный совет во Франции, ландстинг в Швеции и др.). В других - формируется из представителей органов местного самоуправления, действующих на более низком управленческом уровне (фюлькестинг в Норвегии).
3. Англосаксонская модель. В этом случае региональная власть (т.е. власть в ATE первого порядка) является в чистом виде органом местного самоуправления. При этом не предполагается наличие агентов центральной администрации, как в случае континентальной модели местного самоуправления (или, в других терминах, дуалистической модели организации региональной власти в унитарном государстве). Население избирает представительный орган регионального самоуправления, ко торый формирует исполнительный орган. Примерами могут служить графства Ве ликобритании и Ирландии.
По некоторым внешним признакам ситуация в таких государствах напоминает модель региональной власти в федерациях с парламентской формой регионального самоуправления. Однако надо иметь в виду, что в этих случаях не предполагаются федеративные принципы территориально-государственного строительства.
4. Квазифедеративная модель. Здесь население избирает не только ассамблею, но и губернатора, или главу регионального самоуправления. Однако о федерации речи не идет, хотя эта модель напоминает организацию региональной власти в федерациях с выборными губернаторами. Выборный глава региона включен или в вертикаль исполнительной власти (Колумбия), или в структуру сугубо местного самоуправления (Япония).
Территория каждого государства делится на составные части, определяющие внутреннюю структуру государства, его территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство.
Такого рода устройство территории государства принято называть государственным устройством. Таким образом, государственное устройство – это территориальная организация государства, характеризующаяся определенной формой правовых отношений между государством в целом и его частями, связанной с их правовым статусом.
Государственное устройство Российской Федерации – это территориальная организация Российской Федерации, характеризующаяся федеративной формой ее государственных связей с республиками в составе Российской Федерации, краями, областями, городами федерального значения, автономными областями и автономными округами.
Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, обусловленных демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой федерации, но и ее субъектов. К ним, согласно Конституции Российской Федерации, относятся: государственная целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Российская Федерация осуществляет свою деятельность посредством государственных органов , которые в своей совокупности образуют единую систему. Согласно Конституции Российской Федерации, в нее входят органы государственной власти и органы государственной власти ее субъектов. Конституция Российской Федерации предусматривает наличие органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Органы законодательной власти – это Федеральное Собрание Российской Федерации; народные, государственные и законодательные собрания, государственные собрания республик в составе Российской Федерации; думы, законодательные собрания, областные собрания и другие законодательные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Главной особенностью законодательных органов является необходимость их избрания непосредственно народом. Решения законодательных органов обязательны к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, всеми нижестоящими государственными органами и органами местного самоуправления.
Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные. Федеральное Собрание Российской Федерации является федеральным законодательным и представительным органом Российской Федерации, а все другие законодательные органы, функционирующие на территории Российской Федерации, относятся к региональным, которые действуют в пределах соответствующего субъекта Российской Федерации.
Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые избираются на срок 4 года. Совет Федерации и Государственная Дума избирают из своего состава Председателей. Основная функция Федерального Собрания – принятие федеральных законов.
Органы исполнительной власти – это высший орган федеральной исполнительной власти – Правительство Российской Федерации, а также министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты и главы администраций субъектов федерации, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства), возглавляемые Правительством Российской Федерации. Для органов исполнительной власти характерно то, что они либо образуются (назначаются) соответствующими руководителями исполнительной власти, либо избираются народом.
Правительство Российской Федерации образуется Президентом Российской Федерации и состоит из Председателя (который назначается с согласия Государственной Думы), его заместителей и федеральных министров по предложению Председателя Правительства Российской Федерации. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Правительство также обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения и социального обеспечения. Оно принимает меры по обеспечению законности, правопорядка, по борьбе с преступностью.
Органы исполнительной власти делятся по территориальному признаку на федеральные и субъектов федерации. По характеру полномочий различают органы исполнительной власти общей компетенции (ведающие всеми или многими отраслями исполнительной деятельности) и специальной компетенции (ведающие отдельными отраслями или сферами). Следует также различать органы исполнительной власти коллегиальные (Правительство Российской Федерации и правительства субъектов федерации) и единоначальные (например, министерства).
Органы судебной власти – Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный суд Российской Федерации, другие федеральные суды, а также суды субъектов федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации решает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: федеральных законов и нормативных актов Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд рассматривает некоторые споры о компетенции, возникающие между органами государственной власти, а также жалобы о нарушениях прав и свобод граждан.
Суды общей юрисдикции состоят из Верховного Суда Российской Федерации, судов субъектов Российской Федерации и местных (городских или районных) народных судов. Они рассматривают гражданские дела (с участием граждан), а также уголовные, административные и некоторые иные дела.
Арбитражные суды состоят из Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных окружных судов и арбитражных судов субъектов федерации, которые рассматривают экономические споры.
Особую группу государственных органов составляют органы прокуратуры, осуществляющие надзор за законностью в стране. Прокуратура Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
Особое место в системе органов государственной власти занимает Президент Российской Федерации . Он не входит непосредственно ни в одну из ветвей власти и является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской Федерации. Президент избирается на 4 года на основе всеобщего прямого тайного голосования. Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет, не моложе 35 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. Президент назначает Председателя Правительства, формирует и возглавляет Совет Безопасности, назначает выборы Государственной Думы, подписывает и обнародует федеральные законы, подписывает международные договоры России.
Организационные, функциональные и правовые особенности органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти. Компетенция органов исполнительной власти. Взаимодействие органов исполнительной власти с органами законодательной власти и Президентом РФ.
Орган государственной исполнительной власти - это субъект публичного права, созданный в установленном законом порядке, имеющий организационно-правовую форму государственного бюджетного учреждения, финансируемый из бюджета Российской Федерации или ее субъекта, наделенный учредителем компетенцией, имуществом и правами юридического лица, включенный в организационную систему государственной исполнительной власти, участвующий в осуществлении возложенных на эту систему целей, задач, функций, а также административного управления и административно-правового регулирования путем издания правовых актов и совершения иных организационных действий.
Исполнительные органы государственной власти представляют собой организованные структурные части государства, обладающие статусом субъекта публичного права и юридического лица. Они образуются и ликвидируются государством в лице органов законодательной либо исполнительной власти в организационно-правовой форме государственного бюджетного учреждения. Их финансирование осуществляется государством.
Рассматриваемые субъекты права именуют чаще всего органами исполнительной власти. Известны и другие их названия: "исполнительные органы", "государственные органы управления", "органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление", "структуры государственного управления".
В соответствии с федеративным устройством России свои органы государственной исполнительной власти имеют Российская Федерация и се субъекты. Первые именуют федеральными, вторые - органами субъектов РФ, или региональными.
В процессе исторического развития исполнительные органы государственной власти приобрели определенные организационные, функциональные и правовые особенности. Они претерпели существенную трансформацию в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. По ранее действовавшему законодательству их называли органами государственного управления или исполнительно-распорядительными органами. В связи с коренными политическими и социально-экономическими преобразованиями в стране, значительным сокращением государственного сектора экономики рассматриваемые органы функционально все в большей степени отходят от непосредственного государственного управления хозяйственной и иной деятельностью предприятий, учреждений, организаций. Они формируются как субъекты, участвующие в осуществлении государственного и правового регулирования в сферах своей деятельности и на подведомственной территории. За ними сохраняются функции управления (руководства) лишь в отношении тех организационных звеньев, которые входят в систему исполнительных органов государственной власти, а также непосредственно подчиненных им организаций (предприятий, учреждений).
Конституция РФ и текущее законодательство создали правовые условия для изменения характера взаимодействия органов исполнительной власти с органами законодательной власти. Они повлияли на рост самостоятельности и ослабление непосредственного воздействия законодательной (представительной) власти на органы исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти формируются в основном при решающем участии Президента РФ и Правительства РФ, региональные - высших должностных лиц субъектов РФ и их правительств.
За органами законодательной власти остался в основном такой мощный канал воздействия, как принимаемые ими законы. В то же время Президент РФ и органы исполнительной власти в лице Правительства РФ, высших должностных лиц и правительств (администраций) субъектов РФ получили возможность влиять на правотворческую деятельность органов законодательной власти через предоставленное им право законодательной инициативы. Президент РФ и высшие должностные лица субъектов РФ наделены правом подписи и нравом возвращения на повторное рассмотрение законов. Для обеспечения тесного и конструктивного взаимодействия с органами законодательной власти органы исполнительной власти назначают в них своих представителей.
Исполнительные органы государственной власти составляют организационную систему, которая в свою очередь входит в систему органов государственной власти России. В Конституции РФ имеются четыре важнейшие предписания, закрепляющие существование указанной системы и уточняющие ее параметры. В ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование этих органов. Федерация и ее субъекты совместно определяют общие принципы организации системы исполнительных органов государственной власти. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации органов государственной власти. В пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти .
Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, которое состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров . Правительство является высшим исполнительным органом государственной власти РФ, возглавляющим систему органов исполнительной власти РФ. В Конституции РФ не названы иные, кроме Правительства, федеральные органы государственной исполнительной власти, хотя таких органов немало. Система органов исполнительной власти установлена в Указах Президента РФ "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и "О структуре федеральных органов исполнительной власти". В состав указанных органов входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства .
Исполнительную власть в субъектах РФ осуществляют их высшие органы исполнительной власти в лице правительств (администраций), возглавляемые по федеральному закону высшими должностными лицами субъектов (президентами, губернаторами). В субъектах РФ формируются согласно конституциям (уставам), региональным законам органы государственной исполнительной власти субъектов в организационно-правовой форме министерств, комитетов, управлений, департаментов, отделов и т.п.
Основы организации и деятельности исполнительных органов государственной власти установлены в разветвленной системе нормативных правовых актов (Конституции РФ, федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, других законах субъектов РФ, иных нормативных правовых актах). Практически каждый из существующих органов исполнительной власти имеет основной нормативный правовой акт, регламентирующий его статус, порядок образования, организации и функционирования. Иногда таким актом является федеральный или региональный закон. Например, основы организации и деятельности высшего исполнительного органа государственной власти России урегулированы Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" .
Федеральные и региональные органы исполнительной власти РФ и ее субъектов формируются и действуют на основе положений об этих органах. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, утверждает Президент РФ . Положения о других федеральных органах исполнительной власти утверждает Правительство РФ . Положения об исполнительных органах государственной власти субъектов РФ утверждают высшие органы исполнительной власти соответствующих субъектов.
Для правового статуса исполнительных органов государственной власти наиболее характерно наличие компетенции, которая находит выражение в принадлежащих им властных правах и соответствующих им обязанностях. Нередко в нормативных правовых актах используется понятие "полномочия", которое охватывает права и обязанности органа исполнительной власти (должностного лица).
Наделение органов исполнительной власти компетенцией осуществляется на основе законов, а также правовых актов вышестоящих органов исполнительной власти. Компетенционные права органов исполнительной власти адресованы исключительно тем субъектам права, которые им подчинены или подведомственны и юридически обязаны следовать принимаемым ими правовым актам.
Компетенционные обязанности в отличие от прав имеют двоякую направленность. С одной стороны, конкретные органы исполнительной власти несут обязанности перед другими органами государственной власти, чьи акты согласно законам и праву они должны исполнять, перед кем отчитываются. С другой стороны, они несут обязанности перед подчиненными, подведомственными субъектами. И в том и другом случаях содержание обязанностей состоит в необходимости принятия правовых решений при наличии предусмотренных законодательством условий, в исправном и эффективном использовании предоставленной власти (компетенции).
Таким образом, в правоотношениях с исполнительными органами подведомственные им субъекты административного права не только обязаны следовать их властной воле, но имеют право ожидать и требовать, чтобы они разумно и эффективно использовали принадлежащую им власть в целях достижения запрограммированных в праве результатов.
Исполнительные органы государственной власти осуществляют подзаконную деятельность. Государство возлагает на органы исполнительной власти деятельность по исполнению законов. Поэтому ее называют одновременно исполнительной и подзаконной. Органы исполнительной власти призваны осуществлять указы Президента РФ, правовые акты вышестоящих федеральных и региональных исполнительных органов, а также адресованные им правовые акты органов судебной и контрольной ветвей власти. Содержание возложенной на органы исполнительной власти деятельности определяется в законодательстве с помощью таких категорий, как цели, задачи, предметы ведения, функции, формы, методы, компетенция, полномочия, права, обязанности.
Система исполнительных органов государственной власти и сами эти органы имеют структуру, которая подвержена частым изменениям. Она установлена в правовых актах, схемах управления и штатных расписаниях. Систему и структуру федеральных органов исполнительной власти утверждает Президент РФ. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ устанавливается законом соответствующего субъекта. Их структура определяется высшим должностным липом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) того же субъекта .
Совершенствование организационной структуры государственной исполнительной власти представляется делом чрезвычайно актуальным и необходимым. К сожалению, немало ошибочных решений принимается по вопросам создания государственных органов вообще и органов государственной исполнительной власти в частности. Нередко систему органов государственной власти, государственный аппарат сравнивают в литературе с машиной. Однако при создании и формировании рассматриваемой системы не научились еще использовать точные расчеты и технологии как при конструировании и производстве машин, систем машин. Создатели органов государства, к сожалению, значительно уступают в профессионализме специалистам по техническим системам, так как часто руководствуются не твердым расчетом, а главным образом благими пожеланиями, ведомственными и даже клановыми, личными интересами и представлениями, нередко ошибочными. Если бы это было не так, то Россию не преследовали бы бесконечные организационные реформы.
Исполнительные органы отличаются от государственных организаций следующими признаками: а) первые входят в организационную систему государственной исполнительной власти, вторые - нет; б) первые наделены государством некоторым объемом исполнительной власти, компетенцией, а вторые их не имеют; в) первые участвуют в осуществлении государственной исполнительной власти, административного управления и административно-правового регулирования, вторые испытывают на себе воздействие власти, управления и регулирования, заняты выполнением производственно-хозяйственной, социально-культурной и иной невластной деятельности.
Существует некоторое сходство исполнительных органов государственной власти и работающих в них должностных лиц. И те и другие находятся в системе государственной исполнительной власти, наделены компетенцией. Однако должностные лица не являются ее структурными подразделениями и не обладают внутренней структурой. Они занимают должности в исполнительных органах и относятся к индивидуальным субъектам права (физическим лицам), в то время как органы государственной исполнительной власти принадлежат к коллективным (организованным) субъектам.
Форма государственного устройства – это соотношение частей и целого в государстве, или соотношение полномочий центральных и региональных органов власти.
Выделяют три основных формы государственного устройства:
- федерация;
- унитарное государство;
- конфедерация.
Федерация – это союз относительно самостоятельных государственных образований, имеющих общие центральные органы.
В качестве субъектов федерации могут выступать:
Административно-территориальные образования (в России это области и края плюс 2 города – Москва и Санкт-Петербург);
Национально-государственные образования (в России это все виды автономий: автономные области, автономные республики, автономные округа).
Всего на сегодняшний день в состав РФ входят 89 субъектов.
В качестве субъектов государственного суверенитета (т.е. источников верховной власти) в федерации выступают:
Народ в целом:
Субъекты федерации.
Поэтому парламент федеративного государства всегда состоит из двух палат: нижняя палата формируется по принципу представительства от населения в целом, верхняя – по принципу представительства от субъектов федерации.
Но наличие 2-х палатного парламента нельзя рассматривать в качестве основного признака федерации.
В качестве основных признаков федерации выделяют:
1. Распределение полномочий между центром и субъектами федерации и его закрепление в конституции государства.
Другими словами, определить однозначно, является ли государство федеративным, можно, только взяв в руки конституцию данного государства. В конституции федеративного государства выделяется три круга полномочий:
Компетенция центральных органов;
Компетенция субъектов федерации;
Область совместной компетенции.
2. Наличие у субъектов федерации собственных конституции, законодательных, исполнительных и судебных органов, а часто и двойного гражданства.
Кроме этого:
1. Субъекты федерации не обладают индивидуальным государственным суверенитетом (они являются соучастниками общегосударственного суверенитета).
2. Субъекты федерации не обладают правом одностороннего выхода из состава федерации (поскольку выход одного или нескольких субъектов из состава федерации приводит к изменению границ данного государства, а вопрос об изменении границ федеративного государства отнесен по его конституции к ведению центральных органов).
3. Центральные органы федерации имеют право вмешиваться во внутренние дела субъектов федерации.
Федеративное устройство России было установлено в январе 1918 года, вскоре после установления республиканской формы правления. Оно сменило собой унитарное государственное устройство Российской империи.
Российская Федерация, согласно статье 5 Конституции 1993 года, состоит из равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты федерации между собой равноправны. Субъекты Российской Федерации не имеют права выхода из её состава.
Международные отношения.
Междунаро́дные отноше́ния - это совокупность экономических, политических, правовых, идеологических, дипломатических, военных, культурных и других связей и взаимоотношений между субъектами, действующими на мировой арене.
Классификация:
- на основе классового критерия
- отношения господства и подчинения (отношения в эпоху феодализма и капитализма)
- отношения сотрудничества и взаимопомощи (теория социалистического мира)
- переходные отношения (отношения между развивающимися странами, освободившимися от колониальной зависимости)
- МО, основанные на балансе сил
- МО, основанные на балансе интересов
- экономические
- политические
- военно-стратегические
- культурные
- идеологические
- межгосударственные отношения
- межпартийные отношения
- отношения между международными организациями, ТНК, частными лицами
- отношения высокого уровня
- отношения среднего уровня
- отношения низкого уровня
- глобальные/общепланетные
- региональные
- субрегиональные
- отношения стабильности и нестабильности
- отношения доверия и вражды
- отношения сотрудничества и конфликта
- отношения мира и войны
Наиболее частыми участниками международных отношений являются государства, играющие ведущую и наиболее динамичную роль. Именно государства, а точнее межгосударственные отношения, в первую очередь определяют характер, климат и направление развития международных отношений. Цель межгосударственных отношений - создать наиболее выгодные условия функционирования и развития самих государств. Разумеется, -межгосударственные отношения могут затрагивать самые различные сферы: политическую, экономическую, культурную и т.д. При этом внутри каждой сферы возможно выделение определенных подвидов отношений: например, в политической сфере - дипломатические и военные отношения, в. экономической - торговые и т.д.
Результатом межгосударственных отношений могут стать и становятся объединения государств на основе норм международного права - т.н, межправительственные организации. К числу их следует прежде всего отнести Организацию Объединенных Наций (ООН), играющую важную роль в качественном преобразовании содержания и структуры современных международных отношений.
Устав ООН был подписан на конференции в Сан-Франциско 26 июня 1945 г. представителями 51 государства и вступил в силу 24 октября 1945 г. (День ООН).
Главными органами ООН являются Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности , в основу деятельности которого положен принцип единогл-асия его постоянных членов при принятии им решений по вопросам мира и безопасности, Экономический и социальный совет (ЭКОСОС), Международный суд и Секретариат. Генеральный секретарь - Бутрос Гали. Штаб-квартира - Нью-Йорк.
Структуру ООН составляют также 16 специализированных учреждений: ЮНЕСКО, МОТ, ШедО, ВОЗ, МАГАТЭ, ЮНКТАД и др., ее многочисленные вспомогательные органы, комитеты и комиссии.
ЮНЕСКО (ООН по вопросам образования, науки и культуры). Основана в 1946 г. Высший орган - Генеральная конференция, созывается каждые два года. В периоды между сессиями руководящим органом является Исполнительный совет. Генеральная конференция избирает Гвнерального директора на 6 лет. Местонахождение -Париж. ЮНЙСКО имеет свыше 20 регионадьннх бюро и центров, издает более 200 периодических и свыше 100 непериодических изданий на нескольких языках. Главная задача организации - укрепление мира и взаимопонимания между народами средствами образове-ния, науки и культуры.
МОТ (Международная организация труда). Основана в 1919 г. как автономный орган Лиги наций; с 1946 г. является специализированным учреждением ООН. Высший орган - Генеральная конференция (ежегодно). Исполнительный орган - Административный совет (на три года). Местопребывание- Женева.
ЮНИДО (ООН по промышленному развитию). Создана по инициативе развивающихся стран в 1966 г. с целью содействия процессу индустриализации и оказания технической помощи странам Азии, Африки и Латинской Америки, координации всей деятельности ООН в области промышленного развития. Действует под руководством ЭКОСОС. Главный орган - Генеральная конференция. Собирается один раз в четыре года. Местопребывание - Вена.
ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения). Осуществляет международное сотрудничество в области здравоохранения и медицинской науки, собирает и обобщает статистические данные о рождаемости, болезнях, оказывает странам помощькбсрьбес эпидемиями и т.д. Местопребывание - Женева.
МАГАТЭ (Международное агентство по атомной энергии). Специализированная межправительственная организация. Создана в 1957 г. в целях развития международного сотрудничества в области мирного использования атомной энергии. Связана с ООН специальным соглашением, представляет ежегодные доклады о своей деятельности Генеральной Ассамблее ООН, а также ЭКОСОС. Важнейшая функция - контроль за соблюдением Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г. с целью исключить возможность использования расщепляющихся материалов неядерными странами для военных нужд. Местопребывание - Вена.
ЮНКТАД (Конференция ООН по торговле и развитию). Учреждена в 1964 г. Занимается проблемами международных экономических отношений и развития. Высшим органом является сессия (не реже одного раза в четыре года). Постоянный орган - Совет по торговле и развитию. Местопребывание - Женева.
Помимо ООН к числу межправительственных организаций относятся такие региональные организации, как Ёвропарламент, Организация африканского единства (ОАЈ), Организация американских государств (ОАГ), Лига арабских государства (ЛАГ), Содружество независимых государств (СНГ) и др. К этому же виду международных политических организаций следует отнести Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), НАТО и другие военные блоки.
Все эти организации (а их около 300), их внешнеполитическая деятельность составляют живую ткань международных отношений и связей, их структуру.
Похожая информация.
