В современном мире все большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантии их деятельности. В настоящее время принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наибольшая эффективность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач.
В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города не районного подчинения.
Все муниципальные образования в Германии являются юридическими лицами, и, соответственно, обладают обособленным имуществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридически значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответчиком в суде, действовать через собственные органы управления.
Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.
К компетенции органов местного самоуправления Германии относятся местные налоги и сборы, вопросы развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общественного порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Федерация и федеральные земли имеют ограниченную компетенцию-строго определенные задачи, которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.
Основным документом, регулирующим юрисдикцию общин, является «Положение об общине». Хотя «Положение об общине» и принимается самостоятельно каждой федеральной землей, в целом данные положения очень похожи.
Задачи, которые не по силам одному муниципалитету, необязательно передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством объединения, либо путем добровольного соглашения между собой. Например, районы являются законодательно установленной формой объединения общин. При этом районы решают только те задачи, которые общины районного подчинения не могут решить самостоятельно. Также имеются добровольные объединения общин для совместного решения отдельных задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и объединения общин общего назначения (например, союз немецких городов). Благодаря подобной гибкой системе территориального самоуправления в большинстве случаев задачи, которые муниципалитет не может эффективно решить самостоятельно, передаются не на более высокий уровень государственного управления, а решаются, оставаясь в рамках местного самоуправления.
По отношению к государству муниципалитеты считаются частью федеральных земель, поэтому в Германии между федерацией и муниципалитетами практически не существует прямых отношений. Все основные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с государством строятся посредством федеральных земель.
Основной единицей политико-территориальной организации земель служат общины. Согласно ч. 2 ст. 28 Основного закона общинам должно быть гарантировано право регулировать дела местного сообщества в рамках закона и под собственную ответственность. Общинные союзы в рамках установленной законом сферы своих задач также имеют право самоуправления. Гарантия самоуправления охватывает также основы собственной финансовой ответственности. Часть 3 ст. 28 возлагает на федерацию обязанность обеспечить соответствие конституционного строя земель указанным принципам.
Из этих положений можно сделать вывод, что политико-территориальное устройство земель основывается на автономии общин, включающей их финансовую автономию, и что общины в пределах своей компетенции могут создавать общинные союзы.
Общины представляют собой сельские населенные пункты или их группы и города. Земли Берлин и Гамбург являются одновременно общинами. В пределах своей компетенции они ведают развитием инфраструктуры, общественным транспортом, туризмом, жилищным строительством, школьными и дошкольными заведениями, содержанием дорог, боль ниц, театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных учреждений. Они могут устанавливать и взимать определенные законом налоги и сборы.
Общины и уезды принимают свои уставы. В ряде земель между уездом и центром находится промежуточная административно-территориальная единица - правительственный округ, в рамках которого решаются местные государственные задачи, и осуществляется государственный надзор за местным самоуправлением. Таких единиц 29.
Южногерманская модель, применяемая, в частности, в Баден-Вюртемберге, Баварии, характеризуется слиянием верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и тому подобное) избирается непосредственно населением. Так же избирается и глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Эту модель называют конституцией совета.
Другая модель применяется в городах таких земель, как Гессен и Шлезвиг-Гольштейн, а также в городах-землях Берлине, Бремене и Гамбурге. Она характеризуется тем, что избранный населением представительный орган формирует свой коллегиальный исполнительный орган - магистрат или сенат, который состоит из бургомистра и почетных (то есть работающих общественных началах) членов. Называется такая модель «Конституция магистрата».
Третья модель характерна для земель Рейнланд-Пфальц, Саар, Шлезвиг-Гольштейн. Она предусматривает, что избранный населением представительную корпорацию, и местную очередь, избирает бургомистра, который возглавляет и представительную корпорацию, и местную администрацию, соединяя функции главы общины, и главы администрации. Такую модель именуют конституцией бургомистра.
Наконец, четвертая модель, существующая в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония, напоминает англосаксонскую систему "совет - управляющий". Представительный орган, как и везде, избирается непосредственно населением. Однако создаваемый этим орга ном исполнительный комитет не является местной администрацией, а готовит лишь решения представительного органа.
Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины (города и так далее). Директор является главой администрации. Это так называемая северогерманская конституция, или конституция директора.
В уездах органами самоуправления служат представительный орган - крайстаг (уездный съезд) или крайсрат (уездный совет) и администрация во главе с ландратом (земским советником), который избирается либо населением, либо представительным органом.
В правительственных округах действуют правительственные президиумы во главе с правительственными президентами, которые осуществляют на местах полномочия земель.
Во второй части исследования мы пришли к следующим выводам:
Согласно основному закону Германия является демократическим и социальным федеративным государством. Федеративная Республика Германии построена по чисто территориальному принципу. Субъектами федерации являются земли.
Законодательная и исполнительная власть в Германии представлена парламентом, который состоит из двух палат: Бундестаг и Бундесрат. Судебная система в Германии представлена разветвленной системой судов.
Организация местного самоуправления в Германии весьма разнообразна. Немецкие исследователи выделяют четыре типа общин, классифицируя их с точки зрения соотношения представительного органа и администрации.
ВВЕДЕНИЕ.
Современный период развития человеческого
общества принес понимание того, что
демократическое, правовое государство
может решать основные задачи только
при наличии развитой системы
самоуправления. Составляя одну из
основ конституционного строя правового
государства, местное самоуправление
позволяет демократизировать аппарат
управления, эффективно решать местные
вопросы и обеспечивать учет интересов
местных сообществ при проведении государственной
политики, оптимально сочетать интересы
и права человека и интересы государства.
Актуальность
данной работы заключается в том,
в современном мире все большее
распространение получают многоуровневые
системы государственного управления.
Основой отношений между уровнями
власти в любом государстве является
вопрос о распределении полномочий,
ответственности и гарантии их деятельности.
В настоящее время принципом
формирования компетенции каждого
уровня власти является наибольшая эффективность
выполнения на соответствующем уровне
определенных функций и задач. Трудно
переоценить важность местного самоуправления
в современной жизни, как России, так и
зарубежных стран. Местное самоуправление
является противовесом государству и
представляет собой институт, с помощью
которого население может само решать
вопросы местного характера.
Оптимальное соотношение
между государственным управлением
и местным самоуправлением в различных
странах находится по-разному, исходя
из исторических, национальных и географических
особенностей. При этом сама структура
административно- территориального деления
стран континентальной Европы и России
предполагает, что местное самоуправление
является неотъемлемой частью единого
государственного устройства страны.
Целью работы является
рассмотреть опыт зарубежных стран
в муниципальном самоуправлении
на примерах Германии и Великобритании.
Я решила, что более целесообразным будет
подробнее рассмотреть опыт организации
и положение местного самоуправления
именно в Европе, так как право и государственное
устройство в России традиционно формируется
под сильным влиянием европейских стран.
Для достижения
поставленной цели необходимо рассмотреть
следующий круг задач:
1) провести анализ
основного документа о муниципальном
самоуправление, излагающий основные
его понятия и принципы-Европейской Хартии
местного самоуправления.
2) раскрыть вопрос
о системах или моделях местного самоуправления.
Рассказать об их развитии в историческом
и территориальном аспектах.
4) показать местное
самоуправление зарубежных стран на конкретных
примерах.
5) сравнить местное
самоуправление в РФ и одной из европейских
стран (я выбрала для данного анализа Германию).
Объектом исследования
курсовой является непосредственно
местное самоуправление, а предметом
опыт зарубежных стран в местном
самоуправление на примерах Германии
и Великобритании.
Основными
для написания работы стали труды
Бутова В., Игнатова В., Уткина Э.А., Денисова
А.Ф., Старцева Я.Ю., а также Европейская
хартия местного самоуправления.
ГЛАВА 1 Общая характеристика и модели местного самоуправления зарубежных стран.
1.1. Анализ Европейской Хартии местного самоуправления, её основных принципов.
Хартия - документ, наиболее полно излагающий понятие и принципы местного самоуправления. Европейская Хартия местного самоуправления является одним из главных источников муниципального права европейских государств. Именно этот документ намечает пути развития местного самоуправления в современной Европе.Документ был принят по инициативе Совета Европы в 1985 году, поскольку в 1996 году Россия стала полноправным членом этого "клуба демократических наций", положения Хартии местного самоуправления немаловажны и для нас.
Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления, потому что именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Вот почему рассматриваемый документ обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую состоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на весьма высоком международном уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии. 1
В документе положен классический принцип субсидиарности, Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства допускается лишь там, где без него не обойтись. Говоря словами самой Хартии, осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Принцип субсидиарности подразумевает гибкий подход, предоставляющий большие возможности для обеспечения участия местных и региональных властей в определении объема их полномочий. Для обеспечения эффективной работы многоуровневой структуры, построенной на принципе субсидиарности, в систему должны быть включены определенные гарантии относительно соблюдения справедливого баланса между делегированными и собственными полномочиями, делегированными полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления.
Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле обозначены цели Совета Европы, а также констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и, что самое главное, приближенное к гражданам управление. В документе вновь и вновь подчеркивается, что право на местное самоуправление – одно из важнейших гражданских прав, что подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места.
Часть I Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования.
Согласно Хартии, "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения". (Часть I, Статья 3)
Хартия гласит, что "принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства". В ряду прочих тут предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих внутренних административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов. (Часть I, Статья).
Осуществление государственных полномочий, согласно Хартии, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. В пределах, установленных законом, органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для осуществления властных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, по возможности, полными и исключительными. (Часть I, Статья 4)
По Хартии, местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, самостоятельно определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали наиболее эффективное управление. Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы было возможно обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетенции, для чего необходимо создавать соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе. (Часть I, Статья 6).
Довольно подробно в Хартии описываются источники финансирования органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов. (Часть I, Статья 9)
По Хартии для защиты более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требуется ввод процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Однако такие меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможностей, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции. Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала. (Часть I, Статья 9) .
В хартии также предусматривается, что местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий взаимодействовать и, в пределах, установленных законом, объединяться с другими органами местного самоуправления для выполнения задач, представляющий общий интерес. Во всех государствах, подписавших хартию, должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединения для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления. Местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств. (Часть I, Статья 10)
Также, согласно хартии, органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. (Часть I, Статья 11). Под обращением к средствам судебной защиты понимается доступ местного органа власти к надлежащим образом сформированному суду или равноценному, независимому и законному органу с правом вынесения постановлений и дачи рекомендаций по этому постановлению и отношении соответствия закону любого действия, бездействия или иного административного акта.
Часть II Хартии вкупе со статьей 1 посвящена обязательствам и оговоркам. Она устанавливает обязательства государств, ее подписавших. Абсолютно одинаковых стран в мире нет, и, учитывая особенности каждого члена Совета Европы, в Хартии предусмотрено довольно широкое разнообразие моделей местного самоуправления. Наиболее важным в этом ее разделе является определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в каждой стране, входящей в европейское сообщество.
Часть III носит чисто технический характер – в ней разъясняется, как Хартия подписывается, ратифицируется и вступает в силу. Она содержит так называемые заключительные положения, связанные с вступлением договора в силу и его действием во времени и пространстве, а также информационным и техническим вопросам.
1.2. Классификация и характеристика моделей (систем) местного управления.
В современном мире более 190 независимых государств, в каждом из которых существует своя система местного управления. Однако сложности этим не ограничиваются: в федеративных государствах в каждом субъекте федерации действуют свои системы организации местного управления, а в ряде случаев существуют значительные различия и внутри отдельных государств или субъектов федерации.Таким образом, возможно существование более 190 национальных систем местного управления. Каждая система имеет своеобразную организацию и функционированию местного управления. Естественным способом рационализации и систематизации существующего разнообразия систем управления является их объединение в большие группы по принципу принадлежности к той или иной правовой семье.
Для действенности местного самоуправления решающей является не структура управления или его механизм, а набор задач сообщества и способы, которыми оно эти задачи решает, а также характер осуществления государственного контроля за деятельностью местных сообществ и характер их взаимоотношений между собой. Моделью местного самоуправления обычно называют исторически сложившуюся организацию внутренней структуры управления местным сообществом 2 .
Обычно в современных государствах выделяют две семьи или макросистемы (модели) местного управления, в целом соответствующие двум основным правовым семьям мира: англосаксонская и романо-германская (континентальная).
Англосаксонская семья (или, как ее называет Р.Давид, семья общего права) является результатом развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся прежде всего на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой семье могут быть отнесены правовые системы Великобритании, Ирландии, США и других бывших британских колоний, от Канады до Индии. Ей свойственна высокая степень независимости от центральных органов власти, наличие большого количества специфических демократических институтов (комиссии, собрания местных сообществ, прямая законотворческая инициатива и пр.). Местное сообщество (особенно ярко это видно на примере городского сообщества) при этой модели представляет собой как бы "государство в государстве" со своими независимыми финансами и своими законами. 3
В рамках англосаксонской системы управления автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно- территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления (в первую очередь в США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений.
Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов.
Романо-германская (континентальная) семья сформировалась прежде всего на базе римского права. В нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинства бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российское право на разных этапах его развития. Эта базовая модель характеризуется высокой степенью влияния государства на местные сообщества и системы управления ими, наличием у государства значительных контролирующих функций и возможностей вмешиваться в деятельность местных органов власти. Необходимо отметить, что такого рода базовая модель свойственна не только унитарным, но и федеративным государствам европейского континента.
Континентальная модель местного управления получила распространение в большинстве стран мира. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. Ее специфика уходит своими корнями в историю этой страны, когда главной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления коммуны. В рамках континентальной системы представительные органы порой создаются лишь в административно- территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, таким образом, местные представительные органы могут вообще отсутствовать (например в округах и кантонах Франции).
Различия между двумя рассмотренными выше системами местного управления носят принципиальный теоретический характер, поскольку основано на разных концепциях местной власти и ее роли в системе публичного управления. Однако можно говорить об определенном сближении между ними на практике в некоторых странах (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-х годах XX в., реформ государственного и местного управления в некоторых провинциях Канады, эволюции системы местного управления в ряде немецких земель). Основы существования обеих макросистем местного управления строятся на единых принципах, характерных для современного государства; прежде всего это местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов и обладающие поэтому значительной легитимностью. 4
Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных смешанных, гибридных системах управления на местах. Местное управление такой крупной азиатской страны, как Индия, по большинству своих параметров напоминает британское местное управление. В то же время здесь функционирует совершенно не свойственное англосаксонской модели прямое государственное управление на местах через назначенных сверху чиновников.
С одной стороны, в рамках каждой системы появилось большое количество вариантов, опирающихся в том числе и на заимствования из другой системы. Так, англосаксонская традиция существенно трансформировалась в бывших английских колониях, особенно в результате столкновения с принципом федерализма. Континентальная система, в свою очередь, распалась на ряд подтипов - романский, германский, скандинавский. С другой стороны, в современном мире происходит некоторое сближение существующих систем местного и регионального самоуправления и их взаимосмешение. Это связано, прежде всего с тем, что в большинстве демократических государств местные и региональные власти призваны решать одни и те же или близкие проблемы. Сотрудничество в правовой области и обмен опытом довершают картину: несмотря на существенные изначально различия, все более явной становится тенденция к конвергенции (сближение) национальных правовых систем - и, следовательно, систем местного управления.
ГЛАВА 2 Особенности становления местного
самоуправления на примера Сравнительный
анализ организации местного самоуправления
в России и Германии.
2.1. Влияние исторического
развития и территориальных аспектов
на формирование систем местного
самоуправления.
Сближение систем местного самоуправления
не является хаотичным. При формировании
основ национальных и наднациональных
систем местного управления взаимодействуют
три основных фактора: правовые принципы,
определяющие принадлежность к той
или иной правовой семье; государственное
устройство и связанные с ним принципы
территориального распределения властных
полномочий; исторические традиции организации
местного управления, проявляющиеся в
конкретных нормах права и в преемственности
институтов управления (прежде всего –
их организационных структур и полномочий).
Все три фактора формируются как на основе
внутреннего исторического развития,
так и за счет многочисленных внешних
влияний.
Все страны,
где побывала победоносная наполеоновская
армия, оказались вовлеченными в
проложенное Францией русло. Этому
во многом способствовало то, что до
середины - конца XIX в. Франция оставалась
единственным в континентальной Европе
национальным государством. Французы
предложили миру внятную и логически стройную
модель формирования национального государства
сверху.
Однако
это влияние не было абсолютным.
В германоязычных областях центральной
Европы оно столкнулось с сильными
местными традициями союзов суверенных
образований. Эти традиции так и
не были преодолены в Швейцарии, Бельгии,
Германии, - несмотря на бурные и кровавые
попытки централизации и формирования
унитарного государства в этих странах.
Сравнительно условной оказалась и
централизация в Нидерландах. Между
тем германоязычные области продолжали
и после наполеоновских войн поддерживать
тесные контакты друг с другом, обусловленные
общностью культуры, языковым родством
и все той же политикой союзов, имевшей
под собой экономические основания.
Во второй
половине двадцатого века страны, традиционно
наиболее близкие к Франции в
понимании и практике публичного
управления, в том числе местного,
- Испания и Италия - достаточно резко
отошли в сторону от классического
унитаризма. Этот отход, проявился в
регионализации обоих государств.
Несколько
особняком стоит основанная на романо-германских
правовых принципах скандинавская
макросистема местного управления. Дания
формирует своеобразный мост, по которому
осуществляется переход от романской
и германской макросистем к скандинавской.
Эта страна в процессе формирования системы
публичного управления воспроизводит
как характеристики французской системы,
так и черты германоязычных территорий,
в частности - экономически обусловленные
традиции городского самоуправления в
некоторых крупных городах. В Скандинавских
странах влияние общего права на правовую
систему гораздо более существенно, чем
на континенте.
Английская система управления,
в том числе местного, также
как и основные принципы английского
права последовательно насаждались
как на территории Британии и Ирландии,
так и в заморских колониях.
При этом, на самых ранних этапах колониальной
экспансии, сформировалось противоречие
между двумя подходами к местному управлению.
С одной стороны, органы местной власти
традиционно рассматривались как представители
Короны и, позже, Парламента, - следовательно,
не было оснований для разграничения между
местным самоуправлением и прямым государственным
управлением на местах. С другой стороны,
колониальное управление предполагало
обязательность специального представительства
интересов Короны, поскольку традиционные
или создаваемые управленческие структуры
в колониях не могли обеспечить такого
представительства. В результате на уровне
провинций в колониях доминировало прямое
государственное управление - через деятельность
губернаторов и генерал-губернаторов,
- а на местном уровне формировались органы
самоуправления, в той или иной мере соответствующие
английским представлениям о местном
управлении.
Разрыв с метрополией, произошедший
в результате американской войны
за независимость, привел к тому, что
местное управление в США во многом
сохранило черты английского
местного управления XVII-XVIII вв. Страны,
входившие в состав Британского Содружества
и остававшиеся под номинальным авторитетом
британской Короны имели гораздо больше
возможностей для того, чтобы впитать
британские нормы и традиции в области
местного управления. Однако американское
влияние, особенно сильное в отношении
Канады, а также ранняя федерализация
способствовали эволюции систем местного
управления и их значительному своеобразию.
Восприятие идеи федерализма из США, а
не из Европы сыграло здесь немалую роль:
федерализм в его американской трактовке
может быть применен к любому уровню власти
и фактически означает максимальную децентрализацию
управления. Наконец, если европейский
- в частности, немецкий - федерализм во
многом опирается на принцип делегирования
полномочий и функций, то в США в основе
федералистских идей всегда лежало строгое
разграничение полномочий. В условиях
поселенческого происхождения Канады,
Австралии, когда отдельные поселения
начинали функционировать - как и в США
- до того, как государство смогло обозначить
свое присутствие на этих территориях,
идея естественного права местных сообществ
на самоуправление приобретала особую
актуальность. В основе американской системы
местного управления, как варианта англосаксонской,
лежит, таким образом, достаточно своеобразное
противоречие: с одной стороны, тотальность
принципа федерализма и традиции самоуправления
способствуют значительной самостоятельности
местных органов, а традиционное английское
дробление местных структур, в значительной
степени сохранившееся, способствует,
наряду с федерализмом, большому разнообразию.
С другой стороны, высокий статус субъектов
федерации как государственных образований
и связанные с эти ресурсы и полномочия
создают основания (более полно реализованные
в Австралии и Канаде, в гораздо меньшей
степени - в США) для определенной унификации
местного управления на их территории. 5
Таким образом, применительно к
западным демократическим государствам
можно говорить о существовании
пяти макросистем местного управления:
британской, романской, американской,
германской и скандинавской. Эта
типология не является исчерпывающей:
специфическими чертами обладает организация
местного управления в странах Латинской
Америки, Восточной Европы и тем
более - в азиатских и африканских
государствах.
Итоговую таблицу, включающую в
себя основные характеристики, рассмотренных
выше систем, можно посмотреть в
приложении №1.
2.2. Характеристика местного
самоуправления зарубежных стран
на примерах Германии, Великобритании.
Представляется
целесообразным подробнее рассмотреть
опыт организации и положение
местного самоуправления в Европе,
так как право и государственное
устройство в России традиционно
формируется под сильным влиянием
европейских стран.
Рассматривать модели местного самоуправления
лучше всего на конкретных примерах.
Местное самоуправление в Германии.
Вероятно, в Германии
принцип субсидиарности известен и
распространен более чем в любой другой
европейской стране. В Германии местное
самоуправление осуществляется общинами,
городами, районами и муниципальными объединениями
общин, т.е. всеми муниципальными образованиями,
имеющими помимо государственной администрации
также и органы власти, избираемые непосредственно
гражданами. Особо выделяются также общины
районного подчинения и города не районного
подчинения.
Все муниципальные
образования в Германии являются
юридическими лицами, и, соответственно,
обладают обособленным имуществом, самостоятельным
бюджетом, правом вступать в юридически
значимые отношения с третьими лицами,
быть истцом и ответчиком в суде, действовать
через собственные органы управления.
Задачи местного
самоуправления регулируются федеральными
и земельными законами. Государство
делегирует часть своих функций
органам самоуправления. Федерация
и земли, таким образом, являются
не единственными субъектами государственного
управления. Общины и районы выполняют
возложенные на них функции либо как институты
самоуправления, либо от имени государства
и по распоряжению государственного органа
в рамках делегированных им функций. 6
К компетенции
органов местного самоуправления Германии
относятся местные налоги и сборы,
вопросы развития местной экономики,
коммунальные службы, службы поддержания
общественного порядка, детские сады,
школы, больницы. Фактически местное самоуправление
охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения
населения. Федерация и федеральные земли
имеют ограниченную компетенцию - строго
определенные задачи, которые перечислены
и регулируются законами. Муниципалитеты
на территории своей общины вправе заниматься
всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией,
ограниченной публично-правовыми задачами.
Основным документом,
регулирующим юрисдикцию общин, является
«Положение об общине». Хотя «Положение
об общине» и принимается самостоятельно
каждой федеральной землей, в целом
данные положения очень похожи.
Задачи, которые
не по силам одному муниципалитету,
необязательно передаются вышестоящему
уровню управления, общины могут решать
их посредством объединения, либо путем
добровольного соглашения между собой.
Например, районы являются законодательно
установленной формой объединения общин.
При этом районы решают только те задачи,
которые общины районного подчинения
не могут решить самостоятельно. Также
имеются добровольные объединения общин
для совместного решения отдельных задач
(например, содержание школ, институтов
повышения квалификации для нескольких
муниципалитетов) и объединения общин
общего назначения (например, союз немецких
городов). Благодаря подобной гибкой системе
территориального самоуправления в большинстве
случаев задачи, которые муниципалитет
не может эффективно решить самостоятельно,
передаются не на более высокий уровень
государственного управления, а решаются,
оставаясь в рамках местного самоуправления.
По отношению
к государству муниципалитеты считаются
частью федеральных земель, поэтому в
Германии между федерацией и муниципалитетами
практически не существует прямых отношений.
Все основные вопросы взаимодействия
органов местного самоуправления с государством
строятся посредством федеральных земель.
Конституция Германии
содержит норму, согласно которой общинам
гарантируется право регулировать все
дела местного сообщества в рамках законов
и под собственную ответственность. В
1956 году в Основной закон были включены
гарантии прямых налогов и гарантия муниципальн
и т.д.................
Местное самоуправление за рубежом имеет
довольно разнообразные формы в зависимости от того, насколько оно
интегрировано в систему государственного управления и какова степень его
автономности.
Интересен факт,
что не во всех странах существует термин «местное самоуправление». В
англосаксонских странах используется понятие местного или муниципального
управления (в США и Великобритании муниципальным именуется только
городское самоуправление), в Японии аналогом этого понятия является
«местная автономия», во Франции - территориальная децентрализация, в
Испании, Турции - местное управление.
Значительную
роль в распространении идей местного самоуправления в европейских
государствах сыграла бельгийская Конституция 1831 года. В ней
содержалась специальная статья, посвященная общинному управлению. Наряду
с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась
власть четвертая - муниципальная. В настоящее время в мировой практике
различают две модели местного самоуправления - англосаксонскую и
континентальную (французскую). Если первая получила распространение в
Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах с
англосаксонской правовой системой, то вторая популярна в континентальной
Европе, франко - язычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем
Востоке.
Первый тип муниципальной
организации формируется снизу, в силу, прежде всего, гражданской
инициативы населения. Л.А. Велихов так характеризовал его: «В
государствах, сложившихся из более мелких единиц и не разорвавших со
свои прошлым (Швейцария, Норвегия), местное самоуправление строилось
снизу вверх, причем государства признавали то, что было создано самой
жизнью. В таких государствах местное самоуправление Крепко врастало в
быт».
Согласно англосаксонской
модели местные представительные органы выступают, как действующие
формально независимо в пределах предоставляемых им полномочий при
отсутствии прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим. На местах
нет представителей уполномоченных центрального правительства, а
контроль, за органами местного самоуправления осуществляется косвенным
путем, в частности через суд. Государство следит за тем, чтобы местные
установления не нарушали общенациональное законодательство.
Главная
роль в управлении местными делами принадлежит не столько органам
местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого
органа профильным комитетам и комиссиям; именно эти структуры решают, к
примеру, открывать ли в населенном пункте детский сад и принимать ли на
постоянное место жительство иммигрантов.
Население
избирает не только депутатов, но и других должностных лиц местного
самоуправления. Так в США местные жители избирают своего шерифа,
муниципального казначея и некоторых других функционеров. Таким образом,
англосаксонский тип выделяется более глубокой автономией местных органов
и отсутствием выраженного подчинения вышестоящему уровню власти. У
органов местного самоуправления своя компетенция, и они не подчиняются
органам государственной власти.
Континентальный
(романский) тип характеризуется развитой системой контроля со стороны
центральной администрации. Разделение государственной власти и органов
местного самоуправления не предполагается, последние являются как бы
продолжением государственной ветви власти. Органам местного
самоуправления передается часть государственных функций, исполнение
которых контролируют государственные структуры на местах.
В
рамках континентальной модели существует непосредственная подчиненность
нижестоящих звеньев вышестоящим. В частности, во Франции комиссар
республики и его заместители функционируют, как представители центра на
местах, а мэр дополнительно имеет статус представителя центрального
правительства, ответственного за исполнение порученных ему
государственных дел. Романская модель характеризуется не просто высокой,
но директивной ролью государства.
Функционирование
англосаксонской модели можно рассмотреть на примере Великобритании,
которая имеет солидный исторический опыт в развитии самоуправления. Уже в
XIX. А. Васильчиков называл английские учреждения утвердительным
примером местного самоуправления. Другой русский экономист XIX века В.П.
Безобразов тоже одобрительно отзывался об английском самоуправлении,
называя его «основанием всего государственного порядка в Великобритании,
составляющим предмет зависти всех народов». По его мнению, на началах
местного самоуправления в Великобритании покоится вся административная
власть, обеспечивая свою незыблемость и законность, а с ней и свободу
каждого подданного этой страны.
Национальной
особенностью английской государственности издавна считалось соблюдение
обычаев и традиций. Поэтому источником гражданских прав в этой стране
являются не столько правовые нормы, дарованные королем или парламентом,
сколько исторически сложившееся правосознание граждан.
Английские
города издавна вели успешную борьбу с государственной властью,
постоянно им уступавшей, выдавая городам многочисленные грамоты,
подтверждавшие их привилегии и свободы. В ходе европейской колониальной
экспансии английская правовая культура пустила корни в Северной Америке,
Австралии и других государствах бывшей Британской империи.
Старинная
английская самоуправляющаяся община имела вначале аристократическое, а
затем буржуазное происхождение, что проявлялось во время выборов, в
которых участвовали одни «джентльмены», владеющие имуществом и
уплачивающие налоги. В результате, по мнению Л.А. Велихова, принцип
самоуправления, в котором большинство населения не участвовало, служил
мощной поддержкой господствующего класса. Указанные свойства
способствовали ограничению самоуправления не извне, а изнутри и служили
организации господства одного класса над другим. Однако со временем
«принцип самоуправления и общинности настолько въелся в плоть и кровь
англичан, что они не находят нужным ни определять его, ни говорить о
нем, ни даже устанавливать его нормы в законодательстве». Соединенное
Королевство Великобритании и Северной Ирландии называют «страной
советов». Здесь городские советы графств, районные советы метрополий,
приходские советы, и именно им принадлежит реальная власть. Они
определяют приоритеты и формируют исполнительные структуры. «Английские
города буквально пронизаны комитетами, форумами, ассоциациями, с
участием которых каждый при желании может решить свои проблемы. Однажды
созданная система вовлечения рядовых граждан в управление своей
территорией, действует безотказно». Система контроля за властью основана
на постоянно действующем принципе ротации, чтобы депутаты не могли
«распоясаться, дорвавшись до власти». Основа структуры местной власти
Англии - политическая культура рядовых граждан и патологическое неумение
перекладывать ответственность за свою жизнь на других. В
Великобритании формально монархическая государственность имеет глубоко
развитую демократическую сущность, обеспечивающую успешное
функционирование общественных институтов, составляющих основу
гражданского общества.
Если
говорить о статусе местных органов власти в государствах относящихся к
англосаксонской системе, то формально они имеют лишь те полномочия,
которые предоставлены им парламентскими институтами. Любое действие
местной власти должно быть оправдано ссылкой на соответствующий акт
парламента. Так, для получения каких - либо дополнительных полномочий
местные власти в Великобритании вправе обратиться в парламент с просьбой
об издании соответствующего закона. Особенно успешно английские
традиции прижились на американском континенте. Французский мыслитель А.
Токвиль полагал, что сама история Соединенных Штатов обеспечила их
развитие по демократическому пути, который насчитывает уже более двух
столетий.
Являясь владением
английской короны, некоторые колонии на побережье Северной Америки к
концу XVI в. получили права учреждать гражданское политическое общество
под покровительством метрополии, а также право самоуправления во всем,
что не противоречило английским законам. Подчас колонии образовывались
безо всякого содействия и практически без ведома Англии, и лишь 30-40
лет спустя королевская хартия узаконивала их существование. Эмигранты
сами назначали должностных лиц, заключали мир и объявляли войну,
регламентировали деятельность полиции, принимали законы. К 1650 г. в
Новой Англии община полностью и окончательно утвердилась. Колонии пока
еще продолжали признавать верховную власть метрополии, штаты по-прежнему
управлялись по законам монархии, однако республика уже полнокровно
развивалась в рамках общины.
Принятая
в 1776 г. в Соединенных Штатах Декларация независимости, автором
которой явился сторонник естественных прав человека Томас Джефферсон,
закрепила право граждан на самоуправление. Двумя годами позже была
принята Конституция нового государства, которая является самой «старой»
из писаных конституций, действующих в настоящее время. И хотя Основной
закон страны выглядит как умеренно демократический документ, по многим
параметрам демократии уступающий конституциям стран западной Европы и
других регионов современного мира, это не мешает США иметь довольно
устойчиво функционирующие гражданские институты и демократическую
систему государственности.
Алексис
де Токвиль так характеризовал развитие процесса самоуправления в
Америке в XIX веке: «Над всеми существующими институтами и современными
общественными политическими структурами США есть верховная власть - это
власть народа, которая разрушает или изменяет их по своему усмотрению. В
Америке народ сам выбирает тех, кто создает законы, и тех, кто их
исполняет, он же избирает суд присяжных, который наказывает нарушителей
закона. Народ прямым голосованием избирает своих представителей в органы
власти и делает это, как правило, ежегодно, чтобы его избранники
находились в более полной зависимости от народа. Все это подтверждает,
что именно народ управляет страной. И хотя государственное правление
имеет представительную форму, нет сомнения, что в повседневном
управлении обществом беспрепятственно проявляются мнения, предрассудки,
интересы и даже страсти народа». Система государственной власти в США
базируется на принципе разделения властей - системе сдержек и
противовесов. Современная правовая доктрина в Соединенных Штатах считает
органы муниципального управления креатурами штата. Муниципалитеты
обладают только теми правами, которые предоставлены им законодательным
органом штата. Роль «муниципальной конституции» (устава) исполняют
муниципальные хартии, которые основываются на законодательстве штатов.
Муниципалитеты имеют право на «гомруль», т.е. право разрабатывать,
применять, и изменять хартии. Плюрализм форм местной демократии
проявляется в том, что муниципалитеты имеют возможность сами выбрать
структуру своего управления. Эти хартии принимаются муниципальными
советами или путем референдума и в дальнейшем утверждаются парламентом
штата. Однако укрепление муниципальной автономии и усиление местнических
тенденций идет параллельно с другим процессом- ослабеванием влияния
субъектов федерации на решение вопросов, имеющих значение в рамках
штата. Не способствует гомруль и развитию межмуниципального
сотрудничества. Американский опыт в данной области, в целом
свидетельствует о том, что «избыток местной автономии может создать не
менее серьезные проблемы, чем ее недостаток». Сегодня в США территория
всех штатов, кроме трех подразделяется на графства. Роль органов
самоуправления в графствах исполняют советы, избираемые населением или
формируемые из выбранных чиновников органов самоуправления нижестоящего
уровня.
На территории
государства, особенно в небольших городах, остается популярной такая
форма осуществления местного самоуправления как городские собрания.
Здесь обсуждаются вопросы не общегосударственного, а местного значения:
условия содержания учебных заведений, состояние питьевой воды, дорог и
другие. Другой пример функционирования англосаксонской модели мы можем
наблюдать в Канаде. В Конституции Канады нет ни слова о местном
самоуправлении, все свои полномочия муниципальные органы получают из рук
правительства провинции. В каждой провинции Канады принят свой
муниципальный акт (закон), регулирующий сферу местного самоуправления.
В
канадском контексте «муниципалитет» - это политическая и правовая
единица, управляющая некой территорией. Городские регионы могут включать
несколько муниципалитетов. Например, в Ванкувере 21 муниципалитет, в
Монреале их более 100.
Канадские
провинции на практике могут делать со своими муниципалитетами все, что
угодно - изменять границы, возлагать на них дополнительные обязанности,
сокращать финансирование. Однако это все же англосаксонская модель,
поскольку в пределах своих полномочий канадские муниципалитеты свободны и
независимы, а община остается первичной ячейкой социальной организации.
Муниципалитеты
в Канаде действуют по принципу открытого правительства: сессии совета
неизменно открыты для публики, причем представители общественности
всегда могут высказаться в дебатах. Большое распространение в Канаде
имеют местные плебисциты, в ходе которых граждане приглашаются для
голосования к урнам для решения локальных вопросов, таких как: закрытие
или открытие местного аэропорта, часы работы магазинов в выходные дни и
т.д. Результаты такого волеизъявления граждан ни к чему не обязывают
местный совет, но служат мощным средством давления на депутатов.
Проведение плебисцитов сопровождается публичными форумами и открытыми
дискуссиями, во время которых людям предоставляется возможность уточнить
собственную точку зрения и познакомиться с иными позициями.
В
местной политике особую роль играют различные группы давления:
ассоциации соседей, группы протеста, объявления, созданные для решения
какого-то конкретного вопроса. Как правило, при каждом муниципалитете
создается торгово-промышленная палата, в которой формируется позиция
деловых кругов по проблемам муниципального развития. Разумеется, их
мнение весьма значимо, поскольку именно предприниматели формируют
налоговую базу местной власти. К данной модели организации местного
самоуправления может быть отнесена и организация местной власти в
Испании. В новой национальной Конституции 1978 г. местная власть в
Испании признавалась в качестве одного из основных элементов управления
государством. Был провозглашен принцип автономии как непременный для
управления на местах в соответствии с собственными интересами населения.
В главном законодательном акте страны автономия определяется как
способность субъекта (в данном случае местной власти) к
саморегулированию и самоопределению. В качестве исходного принципа
положений выдвигалась ориентация на нужды регионов, их четкое осмысление
и удовлетворение.
Основными
составляющими местного управления являются муниципалитеты и провинции,
обладающие правами на саморегламентацию и самоорганизацию. Достаточно
высокий статус местных органов власти подтверждается тем, что
национальная комиссия по вопросам местной администрации получила
возможность обращаться и оспаривать в Конституционном суде решения,
наносящие по ее мнению вред местной автономии. Во всех случаях значение
местных интересов, а значит, и удовлетворение «общественных благ»
провозглашается в качестве приоритетного.
Можно выделить три вида участия граждан в работе испанских муниципалитетов:
Органический, дающий право в соответствующих муниципальных органах изложить свое мнение по отдельным вопросам;
- функциональный, когда граждане выступают в качестве помощников служащих муниципальных органов;
- кооперативный, предусматривающий стимулирование и регулирование местной администрацией.
Делается
акцент на привлечение простых людей к деятельности муниципалитетов и
периодическое информирование граждан об их работе. Таким образом, каждое
государство, развивающееся по англосаксонскому пути, имеет свои
характерные особенности, но в целом они выделяются активным привлечением
населения к работе муниципалитетов, муниципальной деятельностью с более
глубоким автономным характером и отсутствием выраженного подчинения
местных органов власти вышестоящему уровню.
Континентальная
модель может быть рассмотрена на примере Франции. К сфере местного
самоуправления в этом государстве относятся такие этажи власти, как:
регионы, департаменты, коммуны.
Поскольку
Франция всегда славилась традициями централизма, то данное
обстоятельство не могло не отразиться на особенностях муниципальной
жизни. Нижестоящие организации здесь, хотя и в меньшей степени, чем
прежде, зависят от вышестоящих.
На
процессы демократизации во Франции серьезное влияние оказало учение Ж.
Ж. Руссо, который отстаивал принципы прямой демократии. Руссо считал,
что законодательная власть должна осуществляться только народом. По его
мнению, чем лучше устроено государство, тем больше граждане должны быть
озабочены не столько личными проблемами, сколько общественными.
Все
те ценности, которые отстаивал Руссо - суверенитет народа, личное
участие граждан в решении общественных проблем, равенство перед законом и
доступ к любой публичной должности исключительно в зависимости от
имеющихся способностей и добродетелей - способствовали формированию
нового социального мышления его современников и нашли отражение в
положениях Конституции IV Французской Республики.
Современное
местное самоуправление на Западе, как правило, связывают с идеей
субсидиарности. Суть ее состоит в том, что функции принятия решения по
возможности должны делегироваться на уровень наиболее приближенный к
тому, который этими решениями затрагивается, т.е. если местные
сообщества в состоянии компетентно решать свои проблемы, вышестоящие
органы не вправе брать эти решения на себя. Чем короче административная
дистанция между органом, принимающим решение, и сферой действия этого
решения, тем лучше, хотя этому противостоит бюрократия, не желающая
отдавать свои полномочия на местах. Принцип субсидиарности соблюдается и
во французской конституционно-правовой доктрине, которая возложила на
государство вопросы общенационального значения, обязав территориальные
коллективы решать проблемы, связанные с их местными делами,
непосредственно затрагивающими повседневные интересы жителей конкретной
местности. Стремление граждан взять в свои руки бразды местного
правления привело к принятию Закона о правах и свободах
децентрализованных территориальных коллективов 1982 г. Самоуправление во
Франции сегодня осуществляется на уровне департаментов, которых на
территории страны 95, и на уровне городских и сельских коммун, которые
являются низовой административной единицей. Департаменты и коммуны имеют
статус самоуправляющихся территориальных коллективов со своими
выборными органами - генеральными советами коммун. В отношении этих
коллективов Конституция придерживается принципа «свободного управления»,
при котором управление местными делами доверяется местным органам.
В
то же время в каждый департамент назначается представитель центральной
власти - префект. Он контролирует соблюдение национальных интересов,
обеспечивает осуществление в департаменте полномочий центральных
государственных органов, информирует правительство о политической
ситуации на вверенной ему территории, несет ответственность за
имущество, принадлежащее государству, следит за исполнением нормативных
актов центральной власти. В 80-е годы прошлого столетия наметилось,
однако, сокращение влияния префектов и ослабление контроля вышестоящих
организаций над нижестоящими. Теперь их опека строго регламентируется.
Рассмотрение государственного устройства Германии и развитие такого
гражданского института как местное самоуправление представляет для нас
особый интерес, вследствие того, что, по мнению специалистов, у России
некоторые позиции схожи с Германией, а именно:
Провозглашение федерализма в качестве основного принципа
государственного устройства, причем немецкая модель во многом стала
прообразом конституционной концепции современного российского
федерализма;
- континентальная система права, к которой принадлежит Германия, наиболее близка российской правовой системе;
-
немецкие и российские муниципальные системы имеют ряд общих
исторических корней: введение и последующее развитие земского и
городского самоуправления в России в середине XIX века осуществлялась по
образу прусских реформ барона фон Штейна.
Здесь
самоуправление развивается в русле континентальной модели и существует
на уровне общин и их объединений, называясь коммунальным
самоуправлением. Характерной чертой для немецкой концепции
самоуправления является идея «партиципации», т.е. привлечение
максимально широкого круга граждан к решению публичных административных
задач. Эта идея была заложена в начале XIX века бароном фон Штейном и
нашла практическое воплощение в провозглашенных им реформах.
В
современной немецкой литературе утвердились две основных концепции
коммунального самоуправления: демократически - парламентская и
административная (государственная).
В
рамках демократически-парламентской концепции коммунальное
самоуправление определяется как гражданское самоуправление, относительно
независимая общественная власть, существующая параллельно с
государственной. Административное (государственное) управление
рассматривает коммунальное самоуправление, как опосредованное
государственное управление, т.е. осуществление государственной властью
своих задач через органы коммунального самоуправления. Однако
демократически - парламентарное направление получает все большее
распространение в немецкой юридической и политической литературе.
Дифференциация между непосредственным и опосредованным государственным
управлением, куда относятся и органы местного самоуправления, является
важным структурным принципом системы управления ФРГ. Право местного
самоуправления закреплено в Федеральной Конституции 1949 г. и
конституциях отдельных земель. «В структуре местного самоуправления
преобладает концепция сильной исполнительной власти». В отличие от
других государств, переживших авторитарные и тоталитарные режимы
(Испания, Португалия, Россия, Румыния и т.д.) в Основной закон этого
государства не были включены институты непосредственной демократии, но
право на местное самоуправление нашло свое закрепление в Конституции
В
целях осуществления надзора, за исполнением федеральных законов
уполномоченные правительства направляются не только в верховные земли,
но и в нижестоящие органы власти. Цель введения этой нормы - надзор за
соблюдением права и не нарушение его. Введенный механизм ответственности
за исполнение законодательства, содействует полноценному
функционированию гражданских институтов, в частности местного
самоуправления.
Если сравнить
японское и российское местное самоуправление, то устойчивое предпочтение
континентальной модели проявляется в насаждении «сильных» губернаторов и
мэров. Самостоятельное финансирование источников муниципалитетов
обеспечивает только 30% их расходов, а остальная часть покрывается
различными видами трансфертов. В финансовом отношении опыт Японии
интересен тем, что депрессивные (слабые) районы эффективно
поддерживаются не политикой дотирования, а кредитованием под целевые
программы. Причем кредит предоставляется не в виде денег, а доходных
источников, что не поощряет иждивенчества, а пробуждает интерес и
инициативу. Местное самоуправление в Скандинавских странах имеет давние
традиции. В связи с тем, что в этих государствах сильны традиции
самоорганизации, прежде всего в сфере управления делами церковных общин,
то и для создания территориальных единиц местного самоуправления было
использовано церковное административное деление стран на приходы.
Так,
в Финляндии местное самоуправление стало приобретать наиболее
современные формы в XIX веке, когда решение вопросов, связанных с
образованием и здравоохранением, стало компетенцией общин. Местное
самоуправление в Скандинавских странах основано на муниципалитетах
универсального типа, которые выполняют широкий круг функций и являются
органами социального обеспечения населения. Для местных органов власти
характерна особая политизированность. Практически все муниципальные
советники являются членами политических партий, и каждой партии
предоставляется место во всех выборных муниципальных органах. «Хотя
политики могут плохо разбираться в профессиональных и технических
вопросах, у них есть и сильная сторона: они способны выступать в
качестве экспертов по координации всех конфликтных интересов в местной
общине, включая конфликты между экспертами». В сравнении с местными
службами центральных органов местное самоуправление ценится потому, что
оно:
Увеличивает количество прав и свобод в обществе;
- усиливает возможность граждан участвовать в местных делах;
- способствует эффективности управления.
Уникален
факт существования одной общины в Дании. В самом центре Копенгагена
расположен вольный город Христиания. Совет общины решает здесь все
важные вопросы. В городе нет полиции и разрешены легкие наркотики, с
продажи которых официально платится налог. Народная партия Дании
предпринимает попытки закрыть Христианию на основании того, что
преступники в этом городе чувствуют себя свободно. Однако местное
сообщество уже не раз отстаивало право на существование общины,
предпринимая даже такие меры, как устройство баррикад.
Заседания
муниципальных советов в Скандинавских странах проходят открыто, что
способствует развитию гражданской активности и обеспечению общественного
контроля, за деятельностью местных органов власти. Со стороны
государства также осуществляется контроль, за деятельностью
муниципалитетов. Многие из своих решений они обязаны представлять на
рассмотрение в региональные или правительственные органы власти, хотя
этот вид контроля не носит «жесткий» характер. В целом местное
самоуправление в Скандинавских странах становится все более интегральной
частью общегосударственной организации по предоставлению услуг.
Муниципалитеты утратили свою роль автономной местной единицы,
занимающейся исключительно собственными делами. В то же время их
значение в политической системе скандинавских стран, несомненно,
возрастает. Как можно проследить, система местной организации в
зарубежных государствах строится в соответствии с
административно-территориальным делением, которое в унитарных
государствах относится к компетенции центральной власти, а в
федеративных - чаще субъектов федерации. Местное самоуправление
формируется, как правило, на низовом уровне - город, район, поселок.
Основой системы местного самоуправления в зарубежных странах являются
местные представительные органы, формируемые населением в результате
свободных выборов.
Срок
полномочий представительных органов местного самоуправления может
составлять один год (некоторые провинции Канады), два года (Мексика,
Боливия), три года (Швеция, Эстония), четыре года (Норвегия, Венгрия,
Япония), пять лет (Турция, Кипр) или шесть лет (Франция, Бельгия,
Люксембург).Выборы в местный парламент Великобритании проходят раз в 3-4
года по одной из двух схем: либо депутатов избирают одновременно, либо
осуществляется ежегодная ротация. Так если жителям округа нужно выбрать
трех депутатов в местный совет метрополии (район города - прим. авт.),
то они могут выбирать одного из трех каждый год. Получается, что
ежегодно состав совета меняется на одну треть, а это дает возможность
депутатам с опытом получать приток «свежих сил». Долгое время в стране
существовала единая территориально-организационная система, по которой в
графствах выбирались городские советы и «под ними» районные советы.
Однако после реформы 1974 г в шести графствах с большим числом жителей
вопреки общепринятой схеме создаются советы метрополий. С одной стороны
короткий срок полномочий позволяет довольно жестко контролировать своих
избранников. С другой стороны за небольшой срок депутаты не успевают
войти в курс дела и освоить навыки муниципальной работы. Более
длительный срок работы местных советов предпочтителен также с финансовой
и организационной точки зрения.
Роль
органов самоуправления в графствах, на которые подразделяется
практически вся территория Великобритании, исполняют советы, избираемые
населением или формируемые из выбранных чиновников органов
самоуправления нижестоящего уровня.
Мировая
практика представляет большое разнообразие организационных схем,
используемых на местном уровне. Одна из распространенных форм
организации местной власти «сильный совет - слабый мэр», когда права
мэра существенно ограничены. Общее руководство, координация и контроль
за деятельностью исполнительного аппарата осуществляется городским
советом. Совет обладает большими полномочиями в сфере управления, в
хозяйственных, финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на
должности.
Избрание советом главы
исполнительного органа местного самоуправления характерно для таких
стран, как Австрия, Дания, Франция, Чехия, Испания. Во Франции
муниципальный совет избирает из числа своих членов мэра и его
заместителя сроком на шесть лет. В Великобритании тоже не население, а
депутаты избирают мэров из своих рядов сроком на 1 год. Данная практика
получила распространение и в Мексике, а также в некоторых государствах
Африки (Египет, Тунис).
Во многих
странах местные советы могут избирать из своего состава единолично
осуществляющего исполнительные функции мэра, бургомистра, майора и т.д.
(Англия, некоторые земли Германии, Австрия, Дания, Испания). Мэров
английских городов выбирают не жители, а депутаты местного совета из
своих рядов сроком на один год. Выборы в местный парламент проходят раз в
3-4 года, затем он объявляет конкурс на должность исполнительного
директора, по-нашему главы администрации. Директор набирает аппарат,
который координирует работу муниципальных служб.
В
других странах советы избирают из своего состава коллегиальные
исполнительные органы. В Италии это исполнительный комитет совета
джунта. В ряде германских земель - это магистрат, который избирается
местным представительным органом из своего состава, включая бургомистра.
В
большинстве крупных городов США действует схема «сильный мэр - совет».
Мэр избирается всем населением и достаточно независим от совета. Он
имеет большие реальные полномочия, в которые входит право назначать и
освобождать от должности руководителей муниципального аппарата, часто
без согласия совета. Мэр имеет право также налагать трудно преодолимое
вето на решение совета, он составляет проект бюджета и предпринимает
необходимые действия для его исполнения. При мэре находится штат
помощников - профессионалов, который повседневно контролирует работу
руководителей муниципальных подразделений. Такая система существует
также в некоторых провинциях Канады, в Японии. В Бельгии, Голландии,
Люксембурге мэр (бургомистр) назначается главой государства - монархом -
по предложению муниципального совета. Это подчеркивает значимость мэра
не только как главы местной администрации, но и как представителя
центрального правительства, играющего немаловажную роль в осуществлении
контроля над местными органами власти.
Система
«совет-управляющий» заключается в том, что совет назначает на
определенный срок профессионального чиновника - менеджера. Управляющий
подбирает лиц на важные посты в муниципальном аппарате, разрабатывает
программу его деятельности, контролирует ее реализацию. Мэр при данной
системе выполняет лишь представительские функции. Кроме США институт
муниципальных управляющих существует в Канаде, Германии, Ирландии,
Норвегии, Швеции, Финляндии.
Несмотря
на разнообразие организационных форм у американцев остаются проблемы,
как в вопросах организации местного самоуправления, так и во
взаимоотношениях между различными органами управления.
Аналитики,
занятые изучением этой практики делают вывод о необходимости именно
небольших по своим масштабам органов муниципального управления. В этом
случае на их взгляд должностные лица будут максимально близки к
избирателям, и это заставит их энергично реагировать на все предложения и
высказывания граждан.В сельской местности организация местного
самоуправления имеет несколько иные формы. В небольших по размерам
территориях с малой численностью населения представительные органы
власти могут отсутствовать. Наиболее важные вопросы жизнедеятельности
территориального сообщества здесь решаются путем непосредственной
демократии на общих собраниях, референдумах.
В
США в сельской местности функционируют тауны и тауншипы (от англ.
«town»- небольшой город). Тауны управляются на основе решений, принятых
собранием взрослых жителей или их представителей. На них избирается
совет в составе 3-5 человек, который же является исполнительным
комитетом. В некоторых сельских коммунах Франции, например, функции
секретаря мэрии, занятого неполный рабочий день исполняет местный
учитель.
Наиболее продуктивно с
органами местного самоуправления взаимодействуют не отдельные жители, а
объединения граждан. Активисты создают временные группы чисто
протестного характера, которые выступают против конкретной акции или
инициативы властей. В Канаде подобные объединения называют «только - не -
в - моем - дворе». Такие группы не характеризуются общезначимым
подходом к проблеме, но являются элементом гражданского общества,
отражающим интересы и настроения определенной части его жителей.
Примером развитого самоуправления на местах представляет собой Швеция.
Организация жизнедеятельности в этой стране находится на таком уровне,
что в Стокгольме нет даже мэра, поскольку в этом нет необходимости. Если
возникает проблема, то для ее решения создается комитет. Депутаты же
решают сколько требуется средств и выделяют, как правило, требуемое
количество. Хорошее финансирование объясняется тем, что в стране высокие
налоги, а большая часть местного бюджета формируется за счет
налогообложения физических лиц. Несмотря на различные системы
организации власти на местах, выше-рассмотренные страны характеризуются
хорошо развитой экономикой и довольно высоким уровнем жизни общества,
что является определяющей целью и главным критерием при создании любой
политической системы. Следовательно, одним из главных моментов является
не столько выбор модели государственного устройства, сколько то, созданы
ли необходимые условия и приняты ли все меры для практической
реализации этой модели. Избранная модель со временем совершенствуется,
расширяя возможности института местного самоуправления.
Ни
одна разновидность местного самоуправления, конечно, не возникла на
пустом месте. Можно сказать, что все они были порождены социальными и
политическими условиями своего времени. Избранный порядок управления
основывался, как правило, на исторических традициях и укладе жизни
общества, сочетая эволюционный подход с принципами преемственности и
последовательности. Процесс введения инноваций опирается на гражданскую
инициативу и принимается с учетом сложившихся стереотипов поведения и
существующих тенденций в обществе. Жизнеспособность той или иной модели
государственного устройства, включая систему местного самоуправления,
обеспечивается реально функционирующим механизмом правовой доктрины
государства.
В некоторых странах
институциализация местного самоуправления происходила естественным путем
(Великобритания, США), в других вводилась в директивном порядке свыше
(Франция, Германия). Созданная система эволюционизировалась с развитием и
совершенствованием демократических процессов в обществе, а также ростом
правового сознания граждан.
Принцип
разделения властей, который лежит в основе государственного устройства
США, мы рассматриваем как один из основных. На наш взгляд, пока
российское гражданское общество не сформировано и не структурировано,
использование этого принципа на местном уровне является обязательным
(имеется в виду представительная и исполнительная ветви власти). С
другой стороны, пример США требует учитывать тот факт, что автономия
местного сообщества должна составлять разумный баланс государственной
власти на уровне субъекта Федерации в целях обеспечения равномерного
распределения политических сил в обществе.
Стремление
российских региональных лидеров оказывать давление на муниципалитеты,
не признавая их самостоятельность, способствует сохранению традиций
централизованного управления и препятствует поступательному
институциональному развитию местного самоуправления. В связи с этим идея
субсидиарности (Франция и др.), которая заключается в передаче права
принятия решений на уровень наиболее приближенный к тому, который этими
решениями затрагивается, нам представляется весьма актуальной для
России.
Следует учитывать и тот
факт, что эффективность и полноценность функционирования гражданских
институтов, в том числе и местного самоуправления, возможна при
одновременном построении правового государства, как это было, например, в
Германии. Здесь институт уполномоченных правительства обеспечивает не
создание и сохранение вертикали власти, а осуществление надзора за
исполнением федерального законодательства. Соблюдение права и
ненарушение его гарантирует развитие общества по избранному пути.
Обобщая
сказанное, можно заключить, что рассмотрение и учет зарубежного опыта
развития местного самоуправления обогащает возможности формирования
теоретической базы и собственной позиции по данной проблеме, а также
создает условия для сравнительного анализа и адаптации приемлемых для
российской действительности норм.
В
частности, наиболее важным для нас представляется изучение технологии
процесса вовлечения населения в работу муниципалитетов, что решает
проблему общественного контроля за властью. В этом плане особый интерес
представляют страны, где установленная система организации муниципальной
власти действует эффективно (Великобритания, Германия, Испания, Канада,
США). Несмотря на то, что каждое государство опирается на свои базовые
принципы при построении системы власти на местах, активная роль местного
сообщества в этом процессе обозначена достаточно рельефно. Так,
социально-политическая составляющая местного самоуправления находит свое
проявление в создании сети общественных объединений в Великобритании, в
том, как функционируют тауны и тауншипы в США, в активных действиях
протестных групп жителей в Канаде, в реализации на практике немецкой
идеи «партиципации» и т.д.
Вместе с тем, не стоит забывать, что история развития каждого государства определяет менталитет его жителей и поэтому использование зарубежного опыта должно быть глубоко продуманным и взвешенным. Русский государствовед XIX века А.Д. Градовский предупреждает против слепого заимствования или подражательства. Он обращает внимания на тот факт, что как бы любой иностранец не увлекался примерами чужих стран, эта идея перерабатывается согласно условиям и темпераменту каждой страны. А. Васильчиков предлагает взять за правило «не превозносить безусловно порядки, мгновенно восторжествовавшие над другими или подражать им потому только, что они торжествуют». На необходимость учитывать исторические опыт, традиции государства, мировоззрение его граждан указывал и Перси Ашлей: «Местные учреждения в гораздо большей степени, чем учреждения центральные отражают влияние исторических факторов, экономических и социальных условий, а также национальных традиций. Вследствие этого ни одно учреждение не может вызвать сочувствия граждан и действительно окрепнуть, если оно свидетельствует о разрыве с прошлым, если при его создании не принимаются во внимание исторические обычаи и народное сознание. Реформатор может рассчитывать на успех только тогда, когда в его действиях сочетается движение вперед с преемственностью». Следовательно, для выбора оптимальной модели развития местного самоуправления обязательным является глубокое и осмысленное изучение в первую очередь собственного исторического опыта в исследуемой области.
Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.
В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти.
В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.
Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.
Основными чертами этой модели являются: а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления; б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.
Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом "действовать в пределах предоставленных полномочий", т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.
В Великобритании – родине классических муниципальных форм – бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.
В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины, В качестве исходного положения в данном случае применяется формула "муниципалитеты – креатуры штатов". Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.
Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления, Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов. Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.
Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко,
Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Отличительные признаки этой модели следующие: а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
Родоначальница континентальной модели – Франция, для которой высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.
В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны – муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган – совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики. Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой.
Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.
Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.
Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.
Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.
Принципиальное отличие от рассмотренных выше моделей имеет так называемая советская модель организации власти на местах.
Эта модель была еще недавно широко распространена в странах "мировой системы социализма", а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (например: Беларусь, Узбекистан).
Основными признаками данной модели являются следующее: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, – сельского, поселкового совета – является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.
Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим, В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа-Новая Гвинея и др.).
Уникальной самоуправляемой общностью является киббуц в Израиле.
Киббуц – трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного профиля, построенная на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении.
Высшим органом власти в киббуце является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы жизни коммуны, принимаются законодательные нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра в спорах частного и коллективного характера, Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и может влиять на процесс принятия решений. Для решения повседневных проблем решением общего собрания избираются секретариат и различные комиссии по отдельным социально- экономическим вопросам (по организации труда, образованию, здравоохранению и т.п.).
Рассматривая различные модели организации власти и управления на местах, необходимо отметить огромное количество вариантов построения систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах одного государства. В США подобные различия существуют даже в пределах одного штата.
На построение муниципальной системы влияют административно- территориальное деление государства, исторические, географические, демографические особенности, политический режим и реализуемая правовая система.
Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, коммуны, общины, муниципалитеты, образуемые на территориях отдельных населенных пунктов (города, деревни, поселка). Кроме того, самоуправляемыми территориями могут быть несколько сел или деревень, районы в крупных городах и даже городские кварталы. Зарубежная практика не исключает возможности объединения коммун и общин, создания межмуниципальных союзов (например, синдикаты коммун в Испании). В некоторых странах могут создаваться небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки (хутора, приходы, посады и т.п.), необладающие статусом муниципалитетов и предназначенные для оказания мелких услуг на местном уровне.
Еще более широкой палитрой представлены виды органов местного – самоуправления. На низовом уровне – это, прежде всего, старосты сел, деревень и городских кварталов. Обычно они избираются на сходах жителей открытым голосованием. Обязанность старосты может выполнять уполномоченный, назначаемый из числа депутатов общинного совета, проживающих в данной деревне (Болгария). В некоторых странах старосты деревень (Тайланд) и старосты городских кварталов (Индонезия) утверждаются районными, а во втором случае – городскими администраторами, назначаемыми в центре.
Органы непосредственной демократии – сельский сход и собрание деревни. Могут созываться по мере надобности или с определенной степенью регулярности (например, в Индии собрания деревень созываются дважды в год). На сходах и собраниях решаются принципиальные вопросы местной жизни: использование сельскохозяйственных угодий, строительство и ремонт дорог, открытие школ, медицинское обслуживание, сбор средств для решения социальных проблем и др.
Представительными органами местного самоуправления в большинстве случаев являются советы. Их названия весьма разнообразны: в Македонии, Чешской республике и некоторых других странах – муниципальные ассамблеи, в Бразилии – муниципальные палаты, в Киргизии – кенеши, в Туркмении – генгеши и т.п. Представительные органы, как правило, избираются населением более крупных административно-территориальных единиц (поселков, городов, районов, провинций) сроком на 2-4 года, выполняют законодательные функции и являются важнейшей составной частью местного самоуправления. Основная форма их работы – очередные (регулярно проводимые) и внеочередные сессии. В пределах своей компетенции местные представительные органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты) выполняющие, чаще всего, подготовительные и контролирующие функции в отдельных отраслях муниципальной деятельности. В ряде стран (Великобритания, США, Германия) комиссии могут наделяться и некоторыми распорядительными функциями.
Не менее важную роль в муниципальных системах зарубежных стран играют исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. В качестве местной администрации выступают должностные лица (мэры, бургомистры и т.п.), исполнительные советы, комитеты, управления, департаменты и пр. В ряде случаев мэры, бургомистры являются председателями коммун, главами муниципалитетов. Они могут также быть руководителями аппарата исполнительного органа – мэрии, правления, администрации. Есть и коллегиальные исполнительные органы: джунта в Италии, магистрат в некоторых землях Германии.
Практика работы зарубежных органов муниципальной власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям. Начавшийся в 60-х годах нашего столетия и не закончившийся до сих пор процесс реформирования власти на местах – одно из наиболее заметных явлений в государственном устройстве стран мирового сообщества. Общая тенденция этого процесса – развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти. Наблюдающееся в последние годы оживление в развитии теории и практики организации местного самоуправления прежде всего связано с освоением идей демократии государствами, ранее входящими в "мировую систему социализма".
Таким образом, в разных государствах мира понятие местное самоуправление трактуется неодинаково. Каждая страна привносит характерные для нее особенности в данный содержание данного термина согласно реальным уникальным характеристикам действующей системы местного самоуправления. Тем не менее, некие общие элементы всех систем позволяют их классифицировать на типы: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.
Сравнительный анализ организации местного самоуправления в зарубежных странах
Система органов местного самоуправления и управления, как правило, строится в соответствии с административно-территориальным делением страны. Административно-территориальное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно-территориальное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц, можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); факторы демографического характера (единицы образуются с примерно равным числом населения); национальный или этнический состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.
Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы – это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни.
Как правило, в соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления. Если такого органа нет, то это уже не административно-территориальная единица.
Существуют крупные и мелкие административно-территориальные единицы. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющиеся в них органы. В разных странах есть различные системы административно-территориального деления страны: более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства и от численности населения. Называют двухзвенные системы административно-территориального деления, трехзвенные и т. д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции.
Низшим звеном французского административно-территориального деления является коммуна. Коммуна – основа деления. Может быть, это не совсем то, чем когда-то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено. Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра, который является представителем исполнительной структуры.
Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину "кантон", но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там насчитывается 23 кантона), а кантон французский – этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т. д.
Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом. Округ – третье звено французской административно-территориальной системы.
Четвертое звено – департамент, более крупная единица, включающая около 400 коммун, или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления – генеральный совет (может быть, логичнее было бы назвать его департаментским советом?). Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления. Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми; важно то, что это представители граждан.
Самая крупная административно-территориальная единица во Франции – регион (в некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон). Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции, по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т. д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона. Как мы видим, во Франции существует достаточно сложная структура местных органов.
Отметим, что иногда местные органы классифицируют на несколько групп. Называют страны, где существуют только органы самоуправления или только органы управления (назначаемые правительством). Это возможно после военных переворотов и в условиях диктатуры. Чаще всего существуют смешанные системы, где есть элементы самоуправления и управления. Классическим примером такой системы является французская система, где существуют и избираемые органы, и назначаемые центральной властью.
Назовем иные способы построения структуры местной власти: четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Камерун, Сенегал), трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия, Африка, Кения), двухзвенная система существует обычно в небольших странах (Дания).
Датская система, к примеру, выглядит следующим образом: округа (это более крупные единицы), муниципалитеты (сельские единицы) и города. Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются только закону. Достаточно своеобразная система самоуправления существует в США. Там штаты традиционно делятся на так называемые графства (county), а графства – на округа. Округа могут быть самыми различными, в том числе и не административно-территориальными (может быть школьный округ, избирательный округ, церковные приходы и т. д.). Важно отметить, что существует прямая зависимость системы местных органов от формы государственного устройства.
В унитарных государствах установление административно-территориального деления относится к ведению центральной власти и правительства. А в федеративных государствах административно-территориальная структура – это компетенция субъекта федерации. В разных штатах, землях, провинциях существуют свои особенности, сложившиеся исторически или по воле и желанию жителей и власти субъекта федерации.
Структура и формы органов местного самоуправления
Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента – выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может называться по-разному – совет, ассамблея) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Если это единоличный орган, то, скажем, это мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ). Пример коллегиального органа – магистрат в некоторых землях ФРГ или джунта в Италии.
Исполнительный орган необходим, поскольку это постоянно действующая структура, а выборное собрание собирается периодически, для решения каких-то важных принципиальных вопросов. Представительные выборные органы местного самоуправления могут иметь самые разные названия, например, совет графства (США и Великобритания), это может быть муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет. Довольно часто применяется термин "муниципалитет". Этот термин может означать и территорию, и орган (как когда-то у нас было с сельским советом).
Представительные органы местного самоуправления обычно избираются гражданами прямым голосованием, чаще всего – по мажоритарной системе: голосование проводится индивидуально за конкретных лиц – депутатов местных органов. Избираются отдельные члены будущего муниципалитета по избирательным округам. Округа бывают одномандатные, иногда – многомандатные. Срок полномочий таких избираемых органов различен: от 1 года до 6 лет. При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться, т. е. проводится ротация. Во Франции, например, генеральные советы обновляются каждые три года наполовину.
Представительные органы местного самоуправления, как правило, однопалатные, хотя в некоторых случаях бывают двухпалатные, как в парламентах. Например, муниципальное собрание Нью-Йорка состоит из двух палат. Форма работы этих выборных органов такая же, как у парламента – сессии. Сессии проводятся 1–2 раза в месяц. Иногда – 1 раз в неделю. Чем выше уровень представительных органов местного самоуправления, тем они реже собираются. Например, совет графства в Англии и Уэльсе собирается 1 раз в квартал (4 раза в год), а генеральный совет – представительное собрание департамента Франции – собирается всего 2 раза в год (1 раз в полугодие). Этим представительным органом на сессии принимаются решения в пределах той компетенции, которая отведена законом.
Главным вопросом местных представительных органов является принятие местного бюджета и распределение денег в рамках этого бюджета. Принимаются также акты по поводу решения различных местных проблем. Исполнение этих актов возлагается на исполнительный орган – либо на коллегиальный, либо на единоличный. Единоличный орган, или должностное лицо (мэр, бургомистр, алькальд) как правило, выборное. Оно может избираться непосредственно гражданами (одновременно с представительным органом), в некоторых странах мэры формально назначаются главой государства по предложению представительного местного органа (Бельгия, Голландия). Функции мэра или бургомистра бывают очень разными: в одних странах это единоличный исполнительно-распорядительный представитель власти, в других – это председатель коллегии, которую представляют избранные депутаты местного органа власти. В некоторых странах он выполняет лишь представительские функции, а совет нанимает профессионального менеджера, управляющего, который реально управляет и руководит местными делами. Мэр или бургомистр в этом случае лишь приветствует делегации, присутствует на различных собраниях и т. д.
Такая система встречается в США и называется "совет – управляющий". Управляющий – это профессиональный чиновник, нанимаемый советом, с ним заключается контракт, и он работает в качестве менеджера-управляющего. Он ведет оперативные дела, координирует финансы, деятельность различных муниципальных служб. Если он справляется со своими обязанностями, то контракт продлевается, если нет – совет ищет другого, более подходящего управляющего. Кроме США такой вариант применяется еще в земле Северный Рейн-Вестфалия в ФРГ.
Нужно отметить, что муниципальные органы – собрания, советы и т. д. – могут создавать постоянные или временные комиссии, которые образуются по отраслевому признаку: комиссии по делам просвещения, культуры, охране окружающей среды и т. д. В некоторых случаях такие комиссии выполняют какие-то отдельные поручения местного избираемого органа. В ряде стран эти комиссии обладают не только совещательными и консультативными полномочиями, но и распорядительными правами.
Органы местного самоуправления принимают нормативные акты. Естественно, они принимают их в пределах своей компетенции. В некоторых странах акты, принятые местными органами, можно оспорить в судебном порядке. Иногда это обычный суд, а иногда – специальная административная юстиция (в тех странах, где есть система административных судов).
Полномочия (компетенция) местных органов самоуправления
Объем полномочий и способ предоставления прав муниципальным органам в различных странах весьма различен. В некоторых странах (Франция) законодательство очень подробно регламентирует компетенцию местных выборных органов и следит за тем, чтобы они не превышали свои полномочия (в противном случае государство вмешивается в их работу). Компетенция – это только тот круг прав, который прямо указан в законе. В некоторых других странах (ФРГ) определенный круг вопросов перечислен в законе, но в ряде случаев вышестоящая власть допускает выход за рамки этих полномочий, и так называемые остаточные полномочия могут использоваться местными органами самоуправления.
Компетенцию органов самоуправления можно условно разделить на первоначальную и вторичную. Первоначальная – это та, которую можно назвать местными делами: чистота улиц, правильность застройки, система школьного образования, органы здравоохранения, парки, скверы, забота о бездомных, престарелых и т. д.
Вторичная компетенция – это то, что местные органы выполняют, чаще всего, как бы по поручению вышестоящих органов: учет избирателей, призывников, мероприятия оборонного характера, т. е. то, что прямо не относится к местным делам и в чем больше заинтересована центральная власть. Объем компетенции местных органов зарубежных стран постоянно и постепенно увеличивается, в том числе в таких важных сферах, как просвещение, дорожное строительство, коммунальное хозяйство и т. д. Права местных органов в унитарных государствах закрепляются законами и актами правительства, в федеративных государствах – субъектами федерации. В отдельных случаях органы местного самоуправления могут обращаться в законодательные органы с просьбами, петициями об издании законов или других актов, которые предоставили бы им дополнительные права. Некоторые дополнительные права могут быть предоставлены без издания новых законов, на уровне подзаконных актов.
Основными методами муниципальной деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность – это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т. д., разрешение на занятие промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Это надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т. д. В некоторых странах муниципалитеты имеют собственную муниципальную полицию (США, Канада, Франция).
Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-то акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства.
Управленческой деятельностью можно назвать руководство предприятиями, которые составляют муниципальную собственность. Обычно это предприятия коммунального транспорта, коммунального хозяйства, бытового обслуживания. Муниципалитетам может принадлежать определенный жилищный фонд, школы, библиотеки, парки, дома престарелых. Предприятия могут быть достаточно своеобразными, например по изготовлению дорожных знаков, т. е. для обслуживания городского хозяйства.
В ряде стран муниципалитеты занимаются здравоохранением, руководят больницами, поликлиниками, выплачивают пособия по безработице, по бедности. Иногда имеют доли или акции в промышленных предприятиях и, естественно, участвуют в управлении этими предприятиями.
Для лучшего понимания компетенции муниципальных органов их полномочия классифицируются на определенные группы.
1. Полномочия в сфере финансово-экономической деятельности. Это принятие местного бюджета, а также участие в экономических и социальных проектах путем выпуска акций либо покупки акций. Финансово-экономическая сфера является самой важной. Сюда же входит сбор различных денежных средств, их аккумуляция. Без денег никакой работы не бывает, поэтому все остальные полномочия зависят от полномочий в данной области.
2. Полномочия в области охраны общественного порядка. Как мы уже заметили, в ведении местных органов и их исполнительных комитетов часто находятся местные полицейские силы, которые занимаются патрульной и охранной службой. Руководитель местных исполнительных органов зачастую наделяется функциями главы полиции. Например, во Франции префект – не просто главное должностное лицо общего административного плана, это еще и главный полицейский. Руководители местных исполнительных органов могут возглавлять предварительное дознание, следствие, розыск, задержание преступников. В ряде случаев они не обладают полицейскими функциями, а нанимают полицейских служащих для соответствующей работы.
3. Полномочия муниципальных органов в области коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Сюда относят развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов. Это слежение за тем, как соблюдается законодательство по охране природы, борьба с загрязнением воды, воздуха. Вопросы водоснабжения, освещения, канализации, уборки мусора и т. д. очень волнуют граждан, поскольку рост городов, создание крупных мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не всегда делают возможным обеспечить им нормальное и здоровое существование. Поэтому данная сфера – это главная задача местных властей, решение которой ждут от них люди.
4. Полномочия в социальной сфере. Здесь называют, прежде всего, область помощи неимущим, престарелым, инвалидам: бесплатные столовые, медицинская помощь для бездомных, дома престарелых, дома для лиц, нуждающихся в специальном уходе. Кроме того, в ряде стран муниципальные органы занимаются строительством дешевого жилья, которое потом продают на льготных условиям их нанимателям. Социальная сфера – это муниципальные больницы и родильные дома, муниципальные библиотеки, детские сады и спортивные площадки. Иногда сюда же включают и сферу образования, но чаще всего полномочия в сфере народного образования выделяются в отдельную, пятую группу, потому что во всех странах мира существует государственная система народного образования и есть государственные школы. Всеми вопросами, связанными с образованием, ведают местные органы. Они заботятся о постройке школ, об их ремонте, о зарплате учителям школ, решают вопросы программного обеспечения и т. д.
Эти направления деятельности являются первичными и самыми важными для местных муниципальных органов зарубежных стран.
Финансовые основы местного самоуправления
Основным источником пополнения местного бюджета зарубежных странах, как и в России, являются налоги.
Существуют местные, или муниципальные, налоги. В их числе:
а) муниципальный подоходный налог;
б) налог со стоимости земли;
в) налог с доходов кампаний;
г) налог с собственности (налог, который платят домовладельцы, владельцы хозяйственных сооружений и земельных участков).
В ряде стран есть налог с продаж, когда с каждой покупки определенный процент взимается в пользу налога в казну городского бюджета.
Основной же источник доходов – это государственные субсидии, т. е. выплаты из общегосударственного бюджета. Субсидии бывают трех видов:
а) общие субсидии (не целевые, а выплачивающиеся регулярно);
б) целевые субсидии, которые также регулярно выплачиваются, но на конкретные цели (на образование, культуру и т. д.);
в) специальные дотации для отдельных муниципалитетов, городов и т. д.
Третья группа источников доходов – выдача разрешений на торговлю, зрелищные мероприятия, строительство и т. д. Каждое разрешение следует оплачивать, поэтому это тоже источник пополнения местного бюджета.
Кроме того, есть четвертая группа – потребительские платежи. Это платежи за воду, вывоз и уничтожение мусора и т. п. В некоторых случаях местные органы берут займы, хотя займы предоставляются редко и под проценты. В них есть один недостаток: займы необходимо возвращать.
Отношения местных органов с центральной властью
Центральная власть, естественно, стремится контролировать местные власти, т. е. следить, чтобы они не выходили за рамки, отведенные им законом, хотя им и предоставлено самоуправление. В унитарных государствах за местными органами (муниципалитетами) чаще всего наблюдают специальные представители центральной власти. Например, в Великобритании курированием муниципальных органов ведает специальное Министерство жилищного хозяйства и местного управления, во Франции и Италии этим занимается Министерство внутренних дел, а в Японии есть специальное Министерство по делам местной автономии (применительно к их конституционной терминологии).
Определенные надзорные функции выполняют и другие центральные ведомства, прежде всего – Министерство финансов, которое следит за расходованием денег и выполнением бюджета.
В федеративных государствах надзором подобного рода занимаются административные органы субъектов федерации. Такие органы есть в структуре исполнительной власти отдельных штатов США. В ФРГ этим занимается правительство земель. Центральная власть имеет следующие рычаги и формы влияния на муниципальные органы:
Во-первых, прямое регулирование деятельности этих органов путем принятия законов и подзаконных актов;
Во-вторых, контроль за работой муниципальных органов.
В-третьих, использование финансовой зависимости муниципалитетов от центральной власти, поскольку все они получают определенные субсидии. В ряде случаев акты органов местного самоуправления могут вступать в силу после утверждения, одобрения или предварительного решения правительственных органов. В Англии, например, министры утверждают акты муниципалитетов, которые содержат общеобязательные нормы или акты о местных налогах, о получении займов, сделки с муниципальным имуществом и т. д. Следовательно, самые важные моменты, требующие денежных расходов, утверждаются центральной властью.
Во Франции утверждению подлежат решения муниципалитетов по вопросам бюджета, получения займов и распоряжения муниципальным имуществом. В Японии утверждению подлежат решения в области налогов и т. д.
Утверждают такие решения министры или руководители ведомств, которые надзирают за деятельностью местных органов. Правительство также имеет право давать рекомендательные советы, которые на практике являются фактически обязательными.
Зависимость местных органов от правительства обеспечивается системой денежных субсидий и дотаций, поскольку в ряде стран субсидии и дотации составляют от 1/3 до 1/2 всех муниципальных доходов. В США, например, дотация составляет примерно 1/4 муниципальных доходов, а в Англии сумма дотации обычно больше, чем сумма поступлений от всех налогов.
В случае конфликта или неподчинения местных органов центральной власти центральная власть может применять санкции, вплоть до роспуска местного органа самоуправления – муниципалитета. В некоторых случаях возможна принудительная отставка служащих или муниципальных советников. Иногда применяются такие меры, как передача полномочий "непослушного" муниципалитета правительственному представителю (чиновнику), отстранение мэра или других служащих от должности, наложение взыскания, отмена актов муниципальных органов. Самая страшная и реальная мера – отмена субсидий. Таким образом, существует денежная узда, которой местные органы держат в подчинении. Возможность роспуска местных органов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии и Японии. Кроме административного возможен и судебный надзор. Например, в Англии центральная власть может обращаться в суд в случае недовольства действиями местных органов. Судьи разных уровней могут рассматривать претензии власти или частных лиц к местным органам. Такие дела принимают к рассмотрению суды графств и более вышестоящие суды. Наиболее жесткий надзор за органами местного самоуправления в тех странах, где в составе муниципальных органов есть (или при них, или параллельно с ними) правительственные агенты или чиновники – префекты или губернаторы. Во Франции, например, префекты могут отстранять избранных мэров от должности сроком на 1 месяц. Префект ведает департаментом полиции, контролирует местную муниципальную полицию и т. д. Это очень важное властное лицо, которое контролирует местные власти.
В Италии акты, принимаемые областными советами, публикуются только после визы правительственного комиссара. Должность правительственного комиссара предусмотрена конституцией.
Местные исполнительные органы
Основную повседневную работу в любой административной единице выполняют исполнительные органы, которые ежедневно и ежечасно управляют местными делами. Называют три основные разновидности образования местных исполнительных органов.
1. Система, при которой избранное гражданами представительное собрание (муниципальное собрание) само избирает должностных лиц, образующих исполнительный орган. Это, например, система выборов мэра во Франции. Мэр – единоличный исполнительный орган в виде одного избранного служащего. Может быть избран коллегиальный орган, как магистрат в ряде земель ФРГ. Деятельность таких исполнительных органов в разных странах различна. Например, в Великобритании советы городов избирают мэров (в крупных городах они называются лорд-мэры), советы графств выбирают председателей на 1 год. Важное место в руководстве занимают специальные комитеты, в работе которых главную роль играют назначаемые постоянные клерки.
2. Суть этой системы – раздельное избрание муниципального собрания и исполнительного органа. Наиболее характерна для Японии, где губернаторы префектур, мэры городов и старосты деревень избираются населением. В той или иной степени этот вариант применяется в некоторых штатах США и в некоторых землях ФРГ.
При избираемом мэре или бургомистре падает роль представительного коллегиального органа. В Японии, к примеру, по инициативе губернатора, мэра или старосты может быть проведен досрочный роспуск соответствующего представительного органа.
3. Неизбираемые органы. Они бывают двух видов:
а) функцию исполнительного органа выполняет представитель центральной власти. Таким примером является положение префектов и субпрефектов во Франции. Префект во французском департаменте – очень важная фигура, фактически возглавляющая исполнительную власть в административной единице. Такой префект практически независим от избираемого органа. Он возглавляет все административные службы. Такая система встречается также в ряде стран Азии, Африки и Латинской Америки;
б) функции исполнительного органа могут быть возложены на специально приглашаемого управленца – менеджера. Такая система распространена в США, мы уже о ней упоминали, она носит название "совет-управляющий". Вопросы большой важности выносятся на местный референдум, особенно в тех случаях, когда местные власти опасаются принимать решение без опоры на населения.
Объем полномочий исполнительного органа во многом определяется способом его формирования. Среди них наибольшее распространение получили: избрание непосредственно населением, избрание депутатами представительного органа из своего числа, назначение главой государства, назначение исполнительного директора (управляющего), нанятого муниципалитетом по контракту. Наиболее весомое положение в системе местного самоуправления обычно имеет исполнительный орган, сформированный по первому варианту.
Нередко исполнительный орган играет двойственную роль, являясь одновременно органом местного самоуправления и представителем правительства, наделенным некоторыми функциями государственного управления. В таком двойном качестве выступает, например, мэр во Франции, Италии, Японии и ряде других стран.
Таким образом, сравнительный анализ организации местного самоуправления в зарубежных странах позволил выявить основные особенности функционирования местных органов власти по разным направлениям их деятельности и сделать вывод об уникальности и неповторимости модели местного самоуправления каждого государства.
Литература
Монографии, учебные пособия
1.Васютин Ю., Емельянов Н. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., Тула, Издательство "ТГПУ", 2001
2.Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. – 2-е изд., перераб. И доп. – М.: Финансы и статистика, 2004.
3.Зотов В.Б. Муниципальное управление: учебник для вузов. / З.М. Макашева, М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.
4.Конституции буржуазных государств. М.: Юридическая литература, 2002.
5.Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 2001. С.305
6.Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах земли Баден-Вюртенберг). М.: "Де-юре", 2002.
7.Местное самоуправление в зарубежных странах: (Информационный обзор)/ Под ред. Н. Медведева. М, Издательство "Слово", 2002.
8.Мизь А.Б., Подсумкова А.А. и другие. Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / Под ред С.Ю. Наумова. – Саратов: ПАГС, 2002.
9.Местное самоуправление: Сборник международных терминов из области права и управления. Мюнхен; Бонн, НОРМА, 2003.
10.Местные органы власти в США: организация управления и экономической деятельности. М., НОРМА-М, 2002.
11.Уваров Ю.М. Местное самоуправление в России. – М.: Норма, 2005.
12.Улиско А.П., Рогожкина В.В. Российское муниципальное право: Учебное пособие. Саратов. Издательство ПАГС, 2002.
13.Шумянкова Н.В. Муниципальное управление: учебное пособие / Н.В. Шумянкова. – М.: Экзамен, 2002
14.Чиркин В. Основы сравнительного государствоведения. М.ИНФРА-М, 2003.
Периодические издания
15.Ачкасов В. Опыт местного самоуправления на Западе // Правоведение. – 2002.- №4. – С.41-44
16.Буркова О.М. Местное самоуправление Франции // Муниципальная власть. – 2003. – №4. – С.12-18
17.Чудаков М.Ф. Местное самоуправление и управление за рубежом (теория и практика)// Муниципальная власть. – 2005.- С.32-37
Модели и тенденции развития
В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему децентрализованной организации местного управления, сложившуюся в результате длительного, преимущественно эволюционного, развития.
Становление централизованных государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. На основе взаимодействия различных уровней публичной власти обеспечивается достижение эффективного управления делами общества.
Рассматривая развитие однопорядковых групп общественных отношений в различных странах, сравнивая их с современным состоянием в Российской Федерации, мы получаем возможность наряду со знакомством с уникальными особенностями различных моделей местного самоуправления выделить ряд общих закономерностей, имеющих общечеловеческое, общегуманитарное значение.
Прежде всего международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями - самоуправлением (местным, региональным) и государственностью. Борьба с централизмом и порождаемым им государственным бюрократизмом уходит в глубокое прошлое. Противниками централизованной заурегулированной власти выступают люди разных убеждений, ориентаций, которые солидарны в одном: они негативно относятся к явлениям, порождаемым централизмом - якобы единственно рациональная власть есть власть "избранных" на общегосударственном уровне, а собственно управленческие функции предполагают механическое осуществление, - и выступают за создание условий для обеспечения активной жизненной позиции граждан.
Весьма знаменательно, что исследователи американского опыта государственного устройства не идеализируют его, а, напротив, оценивают современное состояние американской демократии как кризисное. Причина кризиса как раз заключается в том, что люди в отличие от былых времен стали слишком полагаться на центральное правительство и федеральные законы, на то, что кто-то там "наверху", более мудрый, чем они сами, за них решит их же проблемы. В этом кроется серьезная угроза для демократии и свободы, независимо от того, правят ли государством автократы или избранные народом правители*(70).
Несмотря на серьезные различия в исходных моментах, представляющих становление и развитие местного самоуправления в различных странах, в самих системах организации местного самоуправления есть много общего, что их объединяет и свидетельствует об общих закономерностях развития. Они состоят в следующем:
1) всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований);
2) переход к жесткой административной централизации, создание четкой, строго организованной административной иерархии исполнительных органов;
3) установление определенного равновесия между централистскими и децентралистскими тенденциями в развитии местных органов;
4) постоянные попытки реорганизации и модернизации местного управления, связанные с усилением бюрократической централизации;
5) переход от децентрализации (понимаемой как расширение функций и компетенции органов местного управления и соответственно ограничение правомочий центральных органов государственного управления) к деконцентрации (понимаемой как перенос полномочий по принятию решений на нижестоящие уровни руководства в централизованных системах органов государственного управления).
Выступая относительно обособленной частью конституционного механизма государственной власти современных западных демократий, местное самоуправление обладает следующими чертами:
во-первых, основано на представительных началах;
во-вторых, не зависит от органов правительства в делах местного характера;
в-третьих, ограничено предписаниями закона;
в-четвертых, обладает независимой собственностью, собственными источниками доходов;
в-пятых, формирование органов местного самоуправления происходит без государственной опеки.
Современные государствоведы единодушны в том, что истоки местного самоуправления восходят к муниципальным реформам XIX в.; при этом отмечают преемственность средневековых идей товариществ, ассоциаций, вольных городов и т.д. Возникновение местных представительных органов связано с процессами перехода от феодальной формации к капитализму. На начальном этапе своего развития местное самоуправление характеризовалось сильной автономией в отношениях с центральным правительством. Для наших же дней "функциональное сближение деятельности муниципалитетов и центрального исполнительного аппарата, а также развитие элементов административной субординации между ними обозначают превращение муниципальных органов в подсистему механизма государственного управления, возглавляемого правительством"*(71).
В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую).
Англосаксонская модель местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) считается классической муниципальной формой. Для этого типа организации местного самоуправления характерны:
высокая степень его автономности;
отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;
отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы;
избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;
сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов*(72).
Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) характеризуется такими чертами:
сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах и местного самоуправления;
жесткая система административного контроля на местах;
бюрократическая субординация между органами различных уровней управления;
широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др.*(73)
Реформа местного самоуправления, осуществленная в начале 80-х гг. прошлого столетия во Франции, существенно усилила децентрализацию, ликвидировала институт префектов, сократила возможности административного воздействия вышестоящих уровней управления на нижестоящие.
Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями. Например, в ФРГ четкое взаимодействие местного управления и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов (Regierungsprasident) с главами администрации базового звена местного самоуправления на уровне районов - ландратами или районными директорами, являющимися и чиновниками государства, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления (это относится и к городам в ранге районов). Таким образом, районы и города в ранге районов, образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной системы управления.
При этом существует соподчинение вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов. В ряде правительственных округов допускается ограниченное право местного самоуправления*(74).
Под влиянием интеграционных процессов, предопределяющих многие стороны развития современных государств, различия между указанными моделями перестают носить принципиальный характер. Муниципальные реформы, осуществленные в последней четверти XX в., свидетельствуют о существенном сближении между названными моделями. Подтверждением этому служит принятие Европейской хартии местного самоуправления, подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г.
Несмотря на серьезные организационно-правовые различия между органами местного самоуправления, некоторую архаичность территориальной организации, можно говорить об общих современных тенденциях в их положении и развитии. Наиболее полно это выражается в компетенции, ролевой характеристике участия в осуществлении функций государства, финансовом положении.
В зарубежных унитарных государствах вопросы регулирования местного самоуправления находятся в ведении центральной власти, в федеративных - в ведении субъектов РФ.
Как отметил Г.В. Барабашев, общий принцип производности муниципальных полномочий от власти парламента в Великобритании ("...муниципалитеты не автономные образования. Они осуществляют власть, возложенную на них парламентом") в США вылился в формулу "муниципалитеты - креатуры и агенты соответствующих штатов". В конституциях подавляющего большинства штатов закреплено право легислатуры создавать и упразднять муниципалитеты, предусматривать их юрисдикцию и конкретные полномочия, дополнять и изменять их в любое время*(75).
Характеризуя американскую правовую доктрину по отношению к муниципалитетам, Томас Дай пишет: "Местное самоуправление не упоминается в Конституции США. Хотя мы и рассматриваем американскую федеративную систему как совокупность федерального, штатного и местного уровней власти, с конституционной точки зрения местное управление составляет часть органов штатов. Общины не имеют конституционного права на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата, в той мере, в какой органы местного самоуправления собирают налоги, регулируют жизнь населения и обеспечивают осуществление служб, они, в сущности, выполняют функции штата, которые последний делегировал им в конституции или в законе"*(76).
Конституция ФРГ предусматривает (пп. 1, 2 ст. 28) создание представительных органов в землях, общинах и союзах общин. И в этом случае правовое регулирование сосредоточено на уровне субъектов.
В США и ФРГ число систем местного самоуправления равно числу субъектов (не следует думать, что соответственно в США - 50, в ФРГ - 16 систем местного самоуправления - по числу субъектов этих федераций; речь идет о другом - о праве субъекта самостоятельно избрать для себя подходящий вариант, и в реальности их не так уж много).
Система муниципальных органов в большинстве случаев определяется административно-территориальным делением. В настоящее время наиболее распространенным является двух-трехзвенное административно-территориальное устройство, встречается и четырех-пятизвенное, что сказывается на сложности системы выборных органов местного самоуправления. В современных демократических государствах существуют как системы, организованные на основе принципа соподчинения разноуровневых муниципальных органов (например, во Франции, в ФРГ, Италии, Японии), так и системы, в основе которых лежит принцип автономии и соподчинение нормативно отсутствует (например, в США, Великобритании).
Представительные органы местного самоуправления образуются не в каждой административно-территориальной единице. Можно наблюдать разнообразие подходов в образовании представительных органов в так называемых естественных (т.е. сложившихся исторически) и искусственных (т.е. созданных путем объединения) административно-территориальных единицах. Речь идет об отходе от поселенческого принципа (город, село, поселок и другие естественные образования) и о возможности создания представительных органов местного самоуправления на уровне административно-территориальных единиц регионального характера - кантонах и округах (Франция), округах (ФРГ), воеводствах (Польша) и т.п.
Система органов местного самоуправления во многом зависит от стремления центральной власти повысить эффективность государственного управления за счет территориальной реорганизации общин путем их значительного укрупнения. Так, в ФРГ цели реформы определялись следующим образом: "Государственное и коммунальное управления должны быть приспособлены к возрастающим требованиям. Их необходимо укрепить и рационализировать. Усилить коммунальное управление так, чтобы каждая община решала все вопросы собственными силами. Ликвидировать диспропорцию между объемом дел и возможностями"*(77). Укрупнение общин проводилось через так называемые регулирующие меры, к которым относились: уничтожение "бесперспективных коммун", содействие добровольным ассоциациям общин и др. Территориальная реформа в ФРГ значительно сократила количество районов и общин. Если на начало реформы (1963 г.) в стране насчитывалось 24 278 общин, то к ее завершению (1974 г.) осталось только 10 979 общин. Число районов уменьшилось с 425 до 250*(78).
В США и Великобритании модернизация системы муниципальных органов тоже признается одним из острых вопросов внутриполитической ситуации.
Во Франции широкое развитие получили специальные межкоммунальные образования: синдикаты, городские дистрикты, расширенные городские коммуны.
