Ведомственный контроль на досудебных стадиях уголовного процесса. Актуальные вопросы соотношения судебного контроля, прокурорского надзора и ведомственного процессуального контроля на досудебных стадиях в уголовном судопроизводстве республики казахстан. Т

Прокурорский надзор и ведомственный контроль представляют собой установленные законом процессуальные механизмы обеспечения законности дознания и предварительного следствия. Наряду с судебным контролем эти формы деятельности прокурора, руководителя следственного органа и начальника органа дознания (руководителя подразделения дознания) создают дополнительные правовые гарантии соблюдения порядка производства по уголовному делу, качества и эффективности предварительного расследования, обеспечения прав и свобод участников уголовного судопроизводства.

Согласно ст. 29 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации " предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие является

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина,
- соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях,
- соблюдение установленного порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также
- законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами .

Так, полномочия прокурора за дознанием весьма существенны. Согласно ч. 2 ст. 37 УПК и ряда других положений закона дознаватель обязан согласовывать с прокурором целый ряд процессуальных решений, а также направляемых в суд ходатайств. Помимо этого в ведении прокурора находятся вопросы о продлении сроков дознания, об отводах и самоотводах дознавателя, о его отстранении от расследования и т. д. Прокурор имеет право влиять на ход дознания, давая обязательные для исполнения письменные указания о направлении расследования, о производстве отдельных следственных действий и т. д. В его компетенцию также входит рассмотрение жалоб на действия (бездействие) и решения дознавателя с правом их отмены или частичного изменения, утверждение обвинительного акта и множество других процессуальных полномочий.

Прокурорский надзор за ходом предварительного следствия сводится лишь к некоторым полномочиям. Так, прокурор имеет право рассматривать жалобы на действия (бездействие) или решения следователя, требовать от органов предварительного следствия устранения нарушений федерального законодательства, разрешать споры о подследственности, принимать решение по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением и выполнять некоторые иные надзорные полномочия.

Подробнее

Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия см. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 сентября 2011 г. N 277

Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия см. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 июня 2011 г. N 162

Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности см. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. N 33

Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания см. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 6 сентября 2007 г. N 137

В соответствии с УПК РФ прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела обеспечивается действиями органов следствия и дознания, которые заключаются:

1. в направлении уголовного дела прокурору для определения подследственности (при необходимости) - п. 3 ст. 146 УПК;
2. в незамедлительном направлении копии постановления о возбуждении уголовного дела прокурору (при возбуждении уголовного дела капитанами морских или речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководителями геолого-разведочных партий или зимовок, начальниками российских антарктических станций или сезонных полевых баз, удаленных от мест расположения органов дознания, главами дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации прокурор незамедлительно уведомляется указанными лицами о начатом расследовании). В данном случае постановление о возбуждении уголовного дела передается прокурору незамедлительно при появлении для этого реальной возможности. В случае, если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление, копию которого незамедлительно направляет должностному лицу, возбудившему уголовное дело - п. 4 ст. 146 УПК;
3. в выдаче дознавателю согласия прокурора при возбуждении уголовного дела о любом преступлении, указанном в частях второй и третьей ст. 20 УПК;
4. в направлении прокурору копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Подробнее

Признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения.

Признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа.

Признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, соответствующий руководитель следственного органа отменяет его и возбуждает уголовное дело либо направляет материалы для дополнительной проверки со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения.

Ведомственный контроль за ходом предварительного следствия осуществляет руководитель следственного органа. Для осуществления этой процессуальной функции он согласно ст. 39 УПК наделен очень широким кругом процессуальных полномочий. Так, именно в ведении руководителя следственного органа находятся вопросы координации предварительного следствия, согласования и отмены ряда процессуальных решений и ходатайств следователя, его отводов и самоотводов, продления сроков предварительного следствия и т. д. Возложение всех указанных полномочий на руководителя следственного органа способствует обеспечению процессуальной самостоятельности органов предварительного следствия, разделению прокурорских и следственных функций и, по мнению законодателя, должно повлиять на повышение качества и эффективность данной формы расследования.

Ведомственный контроль за деятельностью дознавателя осуществляется начальником органа дознания и руководителем подразделения дознания, которые в соответствии со ст. 401 и 41 УПК наделены некоторыми функциями по координации этой формы расследования, а также по обеспечению законности и обоснованностью решений дознавателя.

Признав отказ в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, судья выносит соответствующее постановление, направляет его для исполнения руководителю следственного органа или начальнику органа дознания и уведомляет об этом заявителя (п. 7 ст. 148 УПК РФ).

Предусматривает еще два вида деятельности, призванных служить барьером на пути возможного произвола со стороны лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство: прокурорский надзор и ведомственный контроль . Установление в досудебных стадиях уголовного судопроизводства судебного контроля за деятельностью органов дознания, следователей и прокуроров при принятии ими наиболее важных процессуальных решений, затрагивающих конституционные права и свободы лиц, вовлеченных в сферу уголовного процесса , поставило перед уголовно-процессуальной наукой вопрос об определении соотношения судебного контроля, прокурорского надзора и ведомственного контроля. Несмотря на то, что данную проблему рассматривали с различных позиций многие ученые, оптимального и единого решения этого сложного вопроса до сих пор не найдено .

Именно процессуальный контроль начальника следственного отдела, прокурорский надзор и судебный контроль возможно рассматривать как формы процессуального контроля и надзора на досудебном производстве .

В работе автором предполагается рассмотрение соотношения первых трех видов процессуального контроля в уголовном судопроизводстве, то есть ведомственного процессуального контроля начальника органа дознания и следствия, прокурорского надзора за дознанием и следствием и судебного контроля в досудебном производстве. Именно указанные виды контроля напрямую связаны с избранием меры пресечения в виде ареста , в частности, прокурорский надзор и судебный контроль.

В теории уголовного процесса до настоящего времени не сложилась однозначная позиция о соотношении форм процессуального контроля и надзора на досудебном производстве, поскольку конкретные средства их осуществления в силу единства их предназначения тесно взаимосвязаны, а иногда дублируют друг друга.

Полагаем, что рассмотрение каждого из форм процессуального контроля и надзора в досудебном производстве является наиболее целесообразным для лучшего понимания.

Институт начальника следственного отдела был предусмотрен в уголовно-процессуальном законе вслед за созданием следственных подразделений в органах внутренних дел. В соответствии со ст.121-1 УПК КазССР 1959 года и ст.63 действующего УПК РК начальник следственного отдела наделялся процессуальными полномочиями в целях осуществления контроля за своевременностью действий следователя по раскрытию и предупреждению преступлений , принятию мер к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия по уголовным делам.

С момента своего появления в уголовном судопроизводстве фигура начальника следственного отдела и объем его полномочий ставились под сомнение: предлагалось лишить их указанных полномочий и не допускать вмешательства в процессуальную деятельность следователей; выдвигались предложения о ликвидации процессуальной фигуры начальника следственного отдела . Другие, напротив, высказывались за расширение процессуальных полномочий данного субъекта .

Исследование роли начальника следственного отдела в уголовном судопроизводстве и объема его процессуальных полномочий поставило вопрос о соотношении процессуального контроля, осуществляемого этим субъектом, и прокурорского надзора. Сложность разграничения этих форм процессуального контроля и надзора обусловлена, во-первых, тем, что полномочия указанных участников независимо друг от друга направлены на обеспечение реализации следователем назначения уголовного судопроизводства при возбуждении уголовных дел и их расследовании; во-вторых ряд таких полномочий совпадает (как прокурор, так и начальник следственного отдела вправе проверять уголовные дела, давать указания следователю и т.д.); в-третьих, как прокурор, так и начальник следственного отдела выполняют одну процессуальную функцию, выступая на стороне обвинения .

Анализ процессуальных полномочий начальника следственного отдела свидетельствует, что роль и назначение его, как участника уголовного судопроизводства, заключается в том, чтобы надлежащим образом организовать уголовно-процессуальную деятельность в возглавляемом подразделении, т.е. используя предусмотренные уголовно-процессуальным законом средства, руководить расследованием уголовных дел, обеспечить его высокое качество, полноту, всесторонность и объективность .

Так, по мнению А.Л. Хана ведомственный контроль со стороны начальника органа дознания или начальника следственного отдела за деятельностью подчиненных им подразделений дознания и следствия по расследуемым ими уголовным делам, заключается в осуществлении ими процессуальных и организационно-управленческих полномочий. Они возникают на основе повседневной деятельности этих подразделений и направлены на предупреждение нарушений закона либо организацию нормального функционирования этих подразделений, в соответствии с возложенными на них задачами .

Контрольная деятельность начальника следственного отдела носит повседневный и непосредственный характер и заключается в руководстве расследованием преступлений подчиненными ему следователями. Хотя, наделяя начальника следственного отдела процессуальными полномочиями, законодателем не преследовалось цель создания еще одного надзорного органа, тем не менее в деятельности рассматриваемого субъекта присутствует контрольный аспект, заключающийся в проверке материалов уголовного дела, то есть законности , своевременности и качества работы подчиненных следователей, а при выявлении нарушений закона начальник следственного отдела обязан принять меры к их устранению. На наш взгляд, такая контрольная деятельность служит необходимым средством для процессуального руководства расследованием и лишать начальника следственного отдела этих процессуальных полномочий нет необходимости, так как данный субъект, выступая на стороне обвинения и используя свои полномочия, призван обеспечить законность и обоснованность действий и решений следователя.

Прокурорский надзор в соответствии с Конституцией Республики Казахстан и Законом Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года «О Прокуратуре » представляет собой самостоятельную, специфическую отрасль государственной деятельности. Самостоятельность прокурорского надзора, как вида государственной деятельности, определяется ее содержанием, которая заключается в осуществлении высшего надзора за точным и единообразным применением законов, Указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, принятии мер по выявлению любых нарушений законности.

Исходя из ч.3 ст.62 УПК, прокурор занимает особое положение на досудебном производстве. Он призван осуществлять, с одной стороны, уголовное преследование от имени государства, а с другой – надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Следовательно, предоставленные уголовно-процессуальным законом прокурору полномочия могут быть использованы как для осуществления надзора, так и в целях уголовного преследования.

Сама природа деятельности прокурора, отвечающего за законность уголовного преследования, является деятельностью публичной, то есть обеспечивающей государственные и общественные интересы. Публичный интерес слагается из множества отдельных личных интересов граждан, а также общества и государства. Прокурор в своей деятельности защищает их настолько, насколько они соответствуют закону и согласуются с интересами общества и государства. При этом в публичном интересе находят отражение законные интересы участников процесса, в том числе подозреваемых, обвиняемых и потерпевших . Судебный же контроль призван защищать законные интересы участников процесса в досудебных стадиях от нарушений со стороны органов расследования и прокурора, устранить встречающиеся в практике расследования нарушения закона, что соответствует интересу публичному .

Введение судебного контроля на стадии предварительного расследования обусловлено, прежде всего, тем, что суд как независимый и несвязанный какими-либо ведомственными интересами орган выступает надежным гарантом прав личности на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

С расширением судебного контроля, несомненно, будет происходить определенное вытеснение прокурорского надзора. По мнению Д.Н. Козака со временем необходимо отказаться от прокурорской модели и перейти к судебной модели контроля за ограничением свободы и личной неприкосновенности преследуемого в уголовном порядке лица .

Деятельность суда на досудебных стадиях, безусловно, влияет на законность принимаемых следователем основных решений. Вместе с тем она не охватывает всей деятельности по расследованию преступлений, так как распространяется только на решения следователя, затрагивающие конституционные права участников уголовного процесса и не может заменить постоянно действующего прокурорского надзора. К тому же надзор за законностью – основная функция прокуратуры, а не суда. Прокурор в отличие от суда действует на всем протяжении расследования преступлений: с момента поступления сообщения о совершенном или готовящемся преступлении и до направления в суд уголовного дела либо прекращения его производством. Прокурорский надзор постоянен, оперативен, распространяется на все без исключения уголовные дела и не требует для этого обращения участников расследования и других заинтересованных лиц. Суд и прокуратура осуществляют свои функции независимо друг от друга, и контрольная деятельность суда не только не подменяет, но и не дублирует надзор прокурора.

Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, в отличие от судебного контроля на досудебном этапе судопроизводства, обладает неоспоримым преимуществом, поскольку является постоянным, непрерывным, всеобъемлющим. В этом его отличительная черта перед судебным контролем на предварительном расследовании, так как последний осуществляется в отношении лишь некоторых действий и процессуальных решений, носит фрагментарный характер, но, тем не менее, не утрачивает приоритета судебной власти , является дополнительной гарантией законности расследования преступлений на досудебных стадиях процесса .

Представляется обоснованным соотношение прокурорского надзора и судебного контроля при обжаловании действий и решений следователя (ст.ст.108, 109 УПК). Процедуры обжалования прокурору и в суд не только не исключают друг друга, а взаимно дополняют. Так, по смыслу ч.1 ст.109 УПК могут быть обжалованы практически все, по мнению участника процесса, незаконные процессуальные действия и процессуальные решения органа уголовного преследования и прокурора. Участник процесса вправе обратиться с жалобой непосредственно в суд, минуя прокурора. Это соответствует принципам уголовного процесса и правам личности в данной сфере. Безусловно, возможности участника процесса возрастают, если предварительно в связи с обжалованием он обратится к надзирающему за делом прокурору, полномочия которого при надлежащем подходе к рассмотрению жалобы вполне достаточны для исправления следственной ошибки по делу .

Отличие прокурорского надзора от судебного контроля на предварительном расследовании в значительной мере обусловлено тем, что уголовно-процессуальное законодательство определило надзорные функции прокурора и контрольную суда совершенно по-разному. В частности, в стадии предварительного расследования прокурор как орган надзора действует постоянно и непрерывно на всем протяжении этого этапа уголовного процесса. Судебный контроль на данном этапе уголовного судопроизводства этим качеством не обладает, поскольку выражается, с одной стороны, в осуществлении деятельности, направленной на решение вопросов об ареста, продлении сроков ареста. С другой стороны, судебно-контрольная деятельность реализуется в проверке законности и обоснованности процессуальных решений и действий органов дознания и предварительного следствия, а также прокурора, которые обжалованы заинтересованными субъектами уголовного процесса .

С расширением судебного контроля появляется возможность двойного наблюдения, двойной проверки за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Полагаем, что разграничение форм процессуального контроля и надзора на досудебном производстве, могут служить задачи, для разрешения которой создан тот или иной орган или должностное лицо . Необходимо указать, что предложенные автором задачи той иной формы процессуального контроля не являются исчерпывающими, а выделяются для наиболее яркого выделения тех или иных специфических задач того иного контроля (надзора).

Так непосредственными задачами ведомственного процессуального контроля выделяем такие задачи как:

Организация уголовно-процессуальной и организационно-управленческой деятельности в возглавляемом подразделении;

Руководство расследованием уголовных дел, обеспечение его высокого качества, полноты, всесторонности и объективности путем осуществление повседневного и непосредственного контроля;

Организация работы по осуществлению процессуального контроля таким образом, чтобы ни одно наиболее важное решение подчиненного следователя (дознавателя) по расследуемому уголовному делу не применялось без ведома начальника следственного отдела или начальника органа дознания;

Самостоятельное устранение выявленных нарушений закона (отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, возвращать уголовное дело следователю для производства дополнительного расследования и др.).

Задачами прокурорского надзора выделяем:

Обеспечение законности принимаемых органами предварительного следствия и дознания процессуальных решений, а также действий должностных лиц, осуществляющих уголовное преследование;

Установление причин и условий, способствующих нарушениям закона и принятие мер к их устранению;

Принятие мер по предупреждению нарушений закона;

Обеспечение достоверности статистических данных о состоянии преступности , раскрываемости, показателей следственной работы и дознания, сведений о прокурорском надзоре за законностью предварительного следствия и дознания.

Задачами судебного контроля на досудебной стадии выделяем такие как:

Защита от незаконного ограничения конституционных прав и свобод граждан;

Правильное применение уголовно-процессуального закона.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что при определении соотношения прокурорского надзора, ведомственного и судебного контроля предпочтительно их разумное сочетание и руководство принципом «двойного контроля» со стороны суда (судебный контроль) и органов уголовного преследования (ведомственный контроль, прокурорский надзор).

Литература:

1 Лазарева В.А. Судебная власть и ее реализация в уголовном процессе. – Самара, 1999. – 352 с.; Петрухин И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть. – М., 2001. – С.10-14.

2 Чепурная И.В. Судебный контроль в досудебном уголовном производстве. - Дисс…к.ю.н. – Москва, 2005. - 169 с.

3 Уголовно-процессуальный кодекс КазССР от 22 июля 1959 года (утратил силу - Законом РК от 13 декабря 1997 г.) // База данных РЦПИ МЮ РК «ЗАН» («ЗАКОН»).

4 Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года // База данных РЦПИ МЮ РК «ЗАН» («ЗАКОН»).

5 Ларин А.М. О принципах уголовного процесса и гарантиях прав личности в проекте УПК // Судебная реформа : итоги, приоритеты, перспективы: Материалы конференции. – М., 1997. – С. 80; Концепция судебной реформы в Российской Федерации / сост. С.А. Пашин. – М., 1992. – С. 65-66, 91.

6 Кожевников И. Упорядочить полномочия следователя // Российская юстиция. – 1997. - № 12. – С. 22-24; Пиюк А. Прокурорский надзор и состязательность в стадии предварительного расследования // Законность. – 1999. - № 9. – С. 34-35.

7 Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства; Монография. – М.: Закон и право , ЮНИТИ-ДАНА, 2004. – 287 c.

8 Селезнев М. Ведомственный процессуальный контроль и прокурорский надзор на предварительном следствии // Законность. – 1999. - №1. – С. 13-15.

9 Хан А.Л. Система и процессуальный статус органов, осуществляющих досудебную деятельность. Автореф…к.ю.н. - Караганда, 2002. – 28 с.

10 Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года № 2709 «О прокуратуре» // База данных РЦПИ МЮ РК «ЗАН» («ЗАКОН»).

11 Соловьев А.Б. Проблемы статуса прокуратуры с позиций обеспечения публичного и личных интересов в уголовном процессе России // Уголовное право . – 2000. - № 4. – С. 87-90.

12 Козак Д.Н. Суд в современном мире: проблемы и перспективы // Российский судья . – 2001. - № 10. – C. 13-16.

13 Соловьев А.Б. Актуальные проблемы прокурорского надзора за законностью предварительного расследования // Судебная реформа и проблемы уголовного судопроизводства. Сборник научных трудов, - М., 1995. – С. 103-109.

14 Когамов М.Ч. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Республики Казахстан. Общая и Особенная части. – Алматы: Жеті жарғы, 2008. – 896 с.

15 Колоколов Н.А. Судебный контроль в стадии предварительного расследования преступлений: важная функция судебной власти (проблемы осуществления в условиях правовой реформы). – Дисс…к.ю.н. – Москва, 1998. – 225 с.

Понятие прокурорского надзора тесно связано с понятием "законность", поскольку законность обеспечивается благодаря осуществлению прокуратурой надзора за соблюдением действующего законодательства в различных сферах деятельности общества и государства. Сущность законности заключается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении всеми субъектами действующего законодательства. Прокурорский надзор обеспечивает это неуклонное и строгое соблюдение и исполнение законодательства. На всей территории России необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и единственным органом государства, способным обеспечить это единство, является прокуратура, для чего она была создана, и в этом состоит ее главная задача.

Гарантии соблюдения принципа законности в деятельности по уголовному преследованию предполагают наличие функционально различных по своему содержанию, но общих по цели прокурорского надзора, судебного и ведомственного контроля.

В своей основе эта система многоступенчата, многосубъектна, она характеризуется спецификой задач, решаемых в порядке прокурорского надзора, судебного и ведомственного контроля, и, соответственно, разнообразием процессуальных форм и методов их решения. Вместе с тем в законодательной и правоприменительной практике до сих пор не проведено четкого разграничения понятий "надзор" и "контроль", которые близки по своему смысловому значению, но все-таки не синонимы и обладают определенными различиями.

Ведомственным контролем принято называть деятельность руководителя следственного органа, начальника органа дознания по организационному и процессуальному контролю и руководству подчиненными следователями, дознавателями. Некоторые авторы полагают, что большинство их полномочий выходит за рамки процессуального контроля и может быть признано, по существу, процессуальным руководством подчиненными работниками.

Судебный контроль, осуществляемый на стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования, являясь, по существу, дополнительной функцией судебной системы, призванной, согласно Конституции РФ, осуществлять прежде всего правосудие, некоторые авторы определяют как уголовно-процессуальную функцию суда по проверке законности и обоснованности определенных решений, другие - как осуществление судом системы проверочных мероприятий, носящих предупредительный и правовосстановительный характер, в целях обеспечения законности и обоснованности решений и действий органов дознания и предварительного следствия, ограничивающих конституционные или иные права и свободы граждан.

Увеличение количества нарушений закона, выявляемых и устраняемых прокурорами в ходе надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, а также частота удовлетворения поступающих прокурорам жалоб свидетельствуют как об активизации надзорной деятельности последних, так и о недостаточной эффективности ведомственных механизмов контроля за процессуальной деятельностью прежде всего следователей и дознавателей.

Результаты прокурорских проверок материалов об отказе в возбуждении уголовного дела, а также уголовных дел, по которым выявлялись нарушения, показывают, что нарушениям в том числе способствовали недостатки ведомственного контроля, осуществляемого руководителями следственных органов и начальниками органов дознания. В первую очередь это относится к обеспечению конституционных прав граждан, привлекаемых к участию в уголовном судопроизводстве.

Следует отметить, что прокурорский надзор, ведомственный контроль за деятельностью по разрешению сообщений о преступлениях фактически выполняют общую для всей системы органов уголовного судопроизводства роль, заключающуюся в обеспечении законности и обоснованности действий и принимаемых по сообщениям о преступлениях процессуальных решений.

Ведомственный контроль некоторые авторы разделяют на две формы: процессуальный и организационный. Организационный контроль в отношении дознавателя, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа, обязанных принять и проверить сообщение о преступлении, осуществляется в административно-управленческих формах, определяемых отраслевыми федеральными законами, ведомственными организационно-распорядительными документами и инструкциями об организации работы, и заключается в организационно-методическом руководстве, проверке соблюдения порядка разрешения сообщений о преступлениях, принятии мер воздействия к нарушителям, даче указаний, распределении обязанностей и т.д. Процессуальный контроль реализуется в процессуальных полномочиях указанных должностных лиц, определяемых уголовно-процессуальным законодательством.

Следует отметить, что, по существу, и в отношении начальника органа дознания и руководителя следственного органа уголовно-процессуальный закон не детализирует средства осуществления ими процессуального контроля, что "размывает" его назначение и снижает ответственность указанных должностных лиц как за результат, так и непосредственно за процесс разрешения сообщений о преступлениях.

В сложившейся ситуации эффективность ведомственного контроля по такому параметру, как своевременное выявление нарушений закона в деятельности следователей и дознавателей по разрешению сообщений о преступлениях, представляется невысокой.

Опрос следователей и дознавателей по этому вопросу свидетельствует о том, что большинство из них (а прокуроры полностью) считают ведомственный контроль в стадии возбуждения уголовного дела менее эффективным, чем прокурорский надзор. Более того, следует сказать, что имеет место практика "прямого контакта" - "прокурор - следователь" или "прокурор - дознаватель", когда начальники органов дознания и руководители следственных подразделений должного участия по реализации возложенных на них функций осуществления процессуального контроля за деятельностью следователей и дознавателей по разрешению сообщений о преступлениях не осуществляют, материалы по сообщениям о преступлениях и законность процессуальных решений не проверяют либо относятся к этой работе формально.

Поступающие к руководителям следственных органов и начальникам органов дознания жалобы на действия (бездействие) и процессуальные решения следователей и дознавателей в стадии возбуждения уголовного дела, чьи действия обжалуются, зачастую разрешаются последними, контрольные полномочия переадресовываются надзирающему прокурору, который все равно "поправит" лицо, разрешающее сообщение о преступлении.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что непосредственный, более действенный контроль за процессуальной деятельностью следователей и дознавателей при разрешении сообщений о преступлениях, равно как в ходе осуществления предварительного расследования, может эффективно осуществляться руководителями следственных органов и начальниками органов дознания, правовое положение которых будет детально регламентировано уголовно-процессуальным законом. Таким образом, целесообразно дополнить ст. 39 УПК РФ положениями о праве руководителя следственного органа осуществлять контроль за законностью и своевременностью разрешения следователем сообщений о преступлениях, давать следователю указания в связи с разрешением сообщений о преступлениях, отстранять следователя от разрешения сообщений о преступлениях. Аналогичные по содержанию дополнения следует внести в ст. 40.1 УПК.

Законодательное закрепление указанных прав не означает смешение функций ведомственного контроля и прокурорского надзора. При существующей законодательной конструкции УПК ежегодное значительное количество отмененных прокурорами процессуальных решений по сообщениям о преступлениях, жалоб на действия (бездействие) и процессуальные решения следователей и дознавателей, поступающих прокурорам, позволяет говорить о том, что прокурорский надзор за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях является более полноценной и реально действующей гарантией обеспечения законности в стадии возбуждения уголовного дела. Прокуроры существенно сдерживают рост числа нарушений законодательства на начальной стадии уголовного процесса.

Надзирая за исполнением законов в сфере уголовно-правовой регистрации преступлений, прокурор располагает значительно большим объемом процессуальных полномочий, чем должностные лица, осуществляющие ведомственный контроль, в том числе надзорными полномочиями в отношении самих руководителей следственных органов и начальников органов дознания. Более того, прокурорский надзор имеет надведомственный характер, что значительно повышает его результативность. При этом прокурор не должен подменять руководителя следственного органа, начальника органа дознания в плане осуществления процессуального руководства. При выявлении необходимости последнего прокурор требует принятия необходимых мер непосредственно указанными ведомственными руководителями. Вмешательство прокурора в связи с этим может быть оправдано лишь в исключительных случаях ввиду их бездеятельности.

Преимущества прокурорского надзора перед судебным контролем заключаются в его непосредственной близости к органам расследования, обеспечивающей возможность оперативно реагировать на нарушения уголовно-процессуального закона, тем более после возвращения прокурору некоторых прежних полномочий Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ.

Прокурорский надзор способен более оперативно разрешать не требующие вмешательства суда конфликтные ситуации, связанные с деятельностью по разрешению сообщений о преступлениях, значительно разгрузив тем самым судебную систему для выполнения ею главной функции - отправления правосудия, не без соблазна самому оказаться бесконтрольным.

При осуществлении надзора за деятельностью по разрешению сообщений о преступлениях прокурор не только дает ей оценку с точки зрения ее соответствия закону, но и вправе посредством предоставленных ему полномочий направлять ее в интересах обеспечения законности, отменять процессуальные акты органа дознания и предварительного следствия.

Надзорная деятельность прокурора на этом этапе ориентирована прежде всего на предупреждение возможных нарушений закона при разрешении сообщений о преступлениях, о чем свидетельствует также исключительное право прокурора на внесение представлений об устранении выявленных нарушений, имеющее большое позитивное значение не только для восстановления нарушенного права конкретного заявителя, но и обеспечения в будущем прав неограниченного круга лиц.

Надзор прокурора действует постоянно и непрерывно, имеет всеобъемлющий и регулярный характер. Прокурору, в отличие от судьи, не обязательно ждать поступления обращений заинтересованных лиц, чтобы начать проверку.

Проведенное сравнение свидетельствует о том, что контроль, осуществляемый судами, в силу объективно присущих им закономерностей функционирования, не может и не должен заменять прокурорский надзор. Каждая из этих систем занимает свою нишу в механизме государственного устройства. По масштабам и направленности судебный контроль на досудебных стадиях не только не тождествен прокурорскому надзору, но и не дублирует его. Передача, в соответствии с Конституцией РФ, в компетенцию суда полномочий по разрешению производства наиболее важных процессуальных действий, а также введение судебного порядка обжалования действий и решений органов предварительного расследования и самого прокурора, относящихся к конституционным правам и свободам участников уголовного процесса, безусловно в этой части ограничили компетенцию прокурора, однако это не дает оснований говорить об изменении процессуального статуса прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, как утверждают некоторые авторы.

Таким образом, полагаем, что укреплению законности в стадии возбуждения уголовного дела и повышению в ее рамках гарантированности прав и свобод человека и гражданина способствует не переложение контрольно-надзорных полномочий с прокурора на судью либо утверждение незыблемой монополии в этом вопросе какого-либо одного органа, а четкое распределение "зоны ответственности" каждого элемента системы гарантий, где найдется место и ведомственному начальнику, и прокурору, и судье, создание единой системы гарантий с возможностью и реальной доступностью выбора средств и способов защиты заявителем нарушенного права.

Вследствие универсальности своей компетенции и постоянной нацеленности на принятие всего арсенала предоставленных полномочий во всех сферах правоотношений прокурор сегодня - самый авторитетный представитель государства, от своевременности вмешательства и твердости позиции которого зачастую зависит и получение гражданами заработной платы, и поступление горячей воды в водопровод, и отопление жилых домов, и защита предпринимателей от произвола чиновников, и защита граждан - покупателей товаров (работ, услуг) от нарушений их прав предпринимателями, и даже своевременность уборки весной наледи, свисающей с крыш домов (потому что руководитель предприятия ЖКХ - бюджетополучателя знает, что если наледи с крыш не будут убраны вовремя, то прокурор проверит исполнение на его предприятии не только жилищного, но и бюджетного законодательства).

В то же время полагаю, что в значительной степени органы прокуратуры на современном этапе выполняют работу, которую призваны выполнять иные государственные органы.

Петров Александр Викторович, прокурор г. Астрахани, советник юстиции, соискатель кафедры уголовного права и процесса Российского университета дружбы народов.

В статье рассматриваются вопросы соотношения прокурорского надзора с судебным и ведомственным контролем, проводится сравнительный анализ, обосновывается довод о необходимости четкого распределения зоны ответственности.

Ключевые слова: прокурорский надзор, ведомственный контроль, судебный контроль, полномочия.

Correlation of prosecutorial supervision with judicial and departmental control

The article examines the issues of correlation of prosecutorial supervision with judicial and departmental control, makes a comparative analysis and concludes on the necessity to clearly differentiate the areas of responsibility.

Key words: prosecutorial supervision, interdepartmental control, judicial control, powers.

<1> См.: Настольная книга прокурора / Коллектив авторов. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 2002. С. 11.

Судебный контроль, осуществляемый на стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования, являясь, по существу, дополнительной функцией судебной системы, призванной, согласно Конституции РФ, осуществлять прежде всего правосудие, некоторые авторы определяют как уголовно-процессуальную функцию суда по проверке законности и обоснованности определенных решений <2>, другие - как осуществление судом системы проверочных мероприятий, носящих предупредительный и правовосстановительный характер, в целях обеспечения законности и обоснованности решений и действий органов дознания и предварительного следствия, ограничивающих конституционные или иные права и свободы граждан <3>.

<2> См.: Галузо В.Н. Судебный контроль за законностью и обоснованностью содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых на стадии предварительного расследования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 15.
<3> См.: Изотова О.В. Проблемы судебного контроля при возбуждении и предварительном расследовании уголовных дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1974. 230 с.

Особенностью отечественного уголовного процесса является то, что если механизм прокурорского надзора и ведомственного контроля имеет свою историю и он достаточно исследован в теории и практике, то судебный контроль, по существу, является новым правовым институтом, берущим свое начало в связи с внесением в 1992 г. изменений в УПК РСФСР и принятием Конституции РФ и развивающимся в ходе правовой и судебной реформы.

Вопросы реализации в уголовно-процессуальном законодательстве конституционных положений о судебном контроле, соотношения его с прокурорским надзором и ведомственным контролем в стадии возбуждения уголовного дела, в том числе при разрешении сообщений о преступлениях, обсуждаются в юридической литературе уже долго, но единых подходов к этой проблеме пока так и не выработано.

Следует отметить, что прокурорский надзор, судебный и ведомственный контроль за деятельностью по разрешению сообщений о преступлениях фактически выполняют общую для всей системы органов уголовного судопроизводства роль, заключающуюся в обеспечении законности и обоснованности действий и принимаемых по сообщениям о преступлениях процессуальных решений.

Ведомственный контроль некоторые авторы разделяют на две формы: процессуальный и организационный <4>. Организационный контроль в отношении дознавателя, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа, обязанных принять и проверить сообщение о преступлении, осуществляется в административно-управленческих формах, определяемых отраслевыми федеральными законами, ведомственными организационно-распорядительными документами и инструкциями об организации работы, и заключается в организационно-методическом руководстве, проверке соблюдения порядка разрешения сообщений о преступлениях, принятии мер воздействия к нарушителям, даче указаний, распределении обязанностей и т.д. Процессуальный контроль реализуется в процессуальных полномочиях указанных должностных лиц, определяемых уголовно-процессуальным законодательством.

<4> См.: Чувилев А.А. и др. Обеспечение законности и обоснованности привлечения в качестве обвиняемого. М., 1976. С. 56; Изотова О.В. Указ. соч. С. 36; и др.

Дискуссионным является вопрос о соотношении прокурорского надзора и судебного контроля в стадии возбуждения уголовного дела.

До недавнего времени надзор за исполнением законов в досудебных стадиях уголовного процесса являлся монопольным правом прокурора. Суд не мог вмешиваться в ход предварительного расследования, пока не получал законченное дело с обвинительным заключением.

Взгляды на этот вопрос в теории полярны, так как некоторые наиболее последовательные критики надзорной роли прокурора в досудебном процессе и сторонники расширения судебного контроля полагают, что прокурорский надзор не выполняет в полной мере своего предназначения из-за оказания на него давления, большой загруженности, текучести кадров, а также потому, что надзор прокурора избирателен <5>, что прокурор в силу заинтересованности в результатах расследования не способен принимать объективные решения по жалобам на действия и решения органа расследования, а при хорошо поставленном судебном контроле прокурорский надзор становится излишним <6>.

<5> См.: Гуценко К.Ф. Правосудие и прокурорский надзор в условиях формирования правового государства. М.: Вестник МГУ, 1990. Сер. 11: Право. N 4. С. 15; Петрухин И.Л. Судебные гарантии прав личности // Актуальные вопросы борьбы с преступностью в России и за рубежом. М., 1992. Вып. 8. С. 61; и др.
<6> См.: Петрухин И.Л. Проблема судебной власти в современной России // Государство и право. 2000. N 8. С. 7.

Противники такой точки зрения называют прокурорский надзор надежной гарантией обеспечения законности в ходе дознания и предварительного следствия <7>, высказывают утверждения об ограниченности возможностей суда по защите прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовного судопроизводства <8>, о его несоответствии конституционному принципу осуществления правосудия только судом <9>.

<7> См.: Бойков А.Д. Судебная реформа: обретения и просчеты // Государство и право. 1994. N 6. С. 21.
<8> См.: Егоров И.М. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в досудебных стадиях уголовного процесса: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 135.
<9> См.: Федоров И.З. Применение в досудебных стадиях уголовного процесса конституционных норм, допускающих ограничения прав и свобод человека и гражданина: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 21.

Дискуссию по этому вопросу, на наш взгляд, следует вести не столько в контексте необходимости прокурорского надзора или наоборот, сколько по вопросу о том, в каком соотношении должен находиться прокурорский надзор и судебный контроль. Такая дискуссия представляется более продуктивной, поскольку те или иные радикальные предпочтения по своей правовой природе несовершенны.

Следует согласиться с мнением, что расширение возможностей судебного контроля за соблюдением прав и свобод граждан в досудебном производстве не означает замены прокурорского надзора судебным контролем, не снижает степени важности применения средств прокурорского реагирования на нарушения закона <10>. Ежегодно количество обращений граждан в органы прокуратуры за защитой нарушенных прав намного превышает количество обращений в суды. К примеру, в 1 полугодии 2011 г. прокурору г. Астрахани поступило 20 жалоб, в суд за тот же период всего 1. Схожая картина складывается в 1 полугодии 2012 г. (прокурору - 31, в суд - 11) и в целом наблюдается по всей Астраханской области. Это свидетельствует о том, что граждане пользуются альтернативными способами защиты своих прав, и здесь уместно выражение: "До Бога высоко, до суда далеко".

<10> См.: Алексеев С.Н. Надзор за соблюдением прав и свобод участников уголовного процесса в системе конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина и полномочий прокурора (досудебные гарантии): Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2002. С. 134.

Контрольные полномочия суда подтверждают мнение тех процессуалистов, которые полагают, что суд, в силу усложненного порядка контроля с элементами судебного следствия, не в состоянии обеспечить ни постоянный характер надзора за законностью, ни его оперативность. К тому же суд уже на досудебных стадиях оказывается втянутым в обсуждение вопросов, подлежащих разрешению при рассмотрении дела по существу <11>.

<11> См.: Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г., Якубович И.Я. Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России / НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при ГП РФ. Кемеровский гос. университет. Юр. факультет. М. - Кемерово, 1997. С. 49, 52, 57.

Изложенное позволяет говорить о том, что судебный контроль за исполнением законов при разрешении сообщений о преступлениях имеет положительное значение как гарантия обеспечения законности при сохраняющейся важности роли прокурорского надзора.

Выявление и устранение судом нарушений закона, допущенных при разрешении сообщений о преступлениях, на наш взгляд, свидетельствуют в первую очередь о недостатках прокурорского надзора и нереализации им определенного уголовно-процессуальным законом назначения.

Следует отметить, что способы осуществления судом и прокурором своих контрольно-надзорных полномочий принципиально отличаются. Суд реализует их только по инициативе заинтересованных лиц, по мере поступления конкретных заявлений и жалоб и, как правило, публично, путем судебного разбирательства. Надзор прокурора действует постоянно и непрерывно, имеет всеобъемлющий и регулярный характер. Прокурору, в отличие от судьи, не обязательно ждать поступления обращений заинтересованных лиц, чтобы начать проверку.

Вместе с тем соотношение прокурорского надзора и судебного контроля требует дальнейшего совершенствования как в аспекте теоретической проработки указанной проблемы, так и путем создания надлежащего правового механизма, полно регулирующего это взаимодействие. Правы на этот счет некоторые ученые, которые, анализируя доводы против замены прокурорского надзора судебным контролем, говорят о том, что речь должна идти не об устранении прокурорского надзора за процессуальной деятельностью должностных лиц и замене его судебным контролем, а о сочетании этих функций прокурора и суда в интересах обеспечения как уголовного преследования, так и защиты прав граждан, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства.

Пристатейный библиографический список:

Алексеев С.Н. Надзор за соблюдением прав и свобод участников уголовного процесса в системе конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина и полномочий прокурора (досудебные гарантии): Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2002.
Бойков А.Д. Судебная реформа: обретения и просчеты // Государство и право. 1994. N 6.
Галузо В.Н. Судебный контроль за законностью и обоснованностью содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых на стадии предварительного расследования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 1995.
Гуценко К.Ф. Правосудие и прокурорский надзор в условиях формирования правового государства // Вестник МГУ. 1990. Сер. 11: Право. N 4.
Егоров И.М. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в досудебных стадиях уголовного процесса: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000.
Изотова О.В. Проблемы судебного контроля при возбуждении и предварительном расследовании уголовных дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1974.
Настольная книга прокурора. Коллектив авторов. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 2002.
Петрухин И.Л. Проблема судебной власти в современной России // Государство и право. 2000. N 8.
Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г., Якубович И.Я. Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России / НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при ГП РФ. Кемеровский гос. университет. Юр. факультет. М. - Кемерово, 1997.
Федоров И.З. Применение в досудебных стадиях уголовного процесса конституционных норм, допускающих ограничения прав и свобод человека и гражданина: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997.
Чувилев А.А. и др. Обеспечение законности и обоснованности привлечения в качестве обвиняемого. М., 1976.