А.М. Будаев
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА НАРОДОВЛАСТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ*
В Конституции РФ (ст. 3) указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Каждая из двух категорий «народ» и «власть», составляющие понятие «народовластие», представляет собой сложное явление и требует, по мнению ряда авторов, специального отдельного изучения.
С юридической точки зрения понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность к данной, ассоциированной в рамках единого государства, совокупности людей1. Власть - явление социальное, являющееся инструментом поддержания в любом обществе определенного порядка и его регулирования2. Кроме того, понятие «власть» можно рассматривать как господство в области организации общественных отношений и управления, т.е. системы подчинения, при которой воля одних лиц (властвующих) является императивно обязательной для других лиц (подвластных)3.
В то же время многие исследователи полагают, что власть народа - это единая категория, которую необходимо рассматривать с политических, правовых, социальных позиций. В частности, А.И. Хорошильцев выделяет у власти народа в современном демократическом обществе две стороны: внешнюю и внутреннюю. Внутренняя сторона власти народа обращена на обеспечение его целостности как системы, что позволяет народу
1 См.: Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 84-94; Устинов Д.Ю. Народовластие и местное самоуправление в России. Саратов, 2000. С. 4-17.
2 См.: Поздняков Э.А. Философия государства и права. М., 1995. С. 159.
3 См.: Алексеев С.С. Философия права. М., 1997. С. 64-66.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2011
действовать по отношению к другим субъектам социального взаимодействия самостоятельно и этим проявлять внешнюю сторону своей власти. Внутри каждого общества власть народа своей внешней стороной включена в систему социальной власти, функционирующей в данном обществе4.
По мнению Г.В. Атаманчука, именно власть народа означает демократию, которая выступает в связке этих двух слов. Нельзя говорить о демократии, если власть отчуждена, отдалена или противостоит массе людей. Определяющими проявлениями демократии выступают: во-первых, представление потребностей, интересов, целей и воли всего народа страны; во-вторых, закрепление данных структурных элементов посредством норм, обязательных для поведения и деятельности каждого человека; в-третьих, обеспечение проведения в жизнь установленных, признанных норм, правил, идеалов, ценностей, других регуляторов социальной активности5.
Большой юридический словарь определяет народовластие как один из существенных элементов демократии в ее современном общепринятом понимании. Кроме того, в большей степени народовластие тождественно понятию народного суверенитета6, одним из сторонников которого являлся Ж.Ж. Руссо. По его мнению, источником государственной власти является не воля властителя, а воля народа. Подобное значение сущности народовластия содержится и в Энциклопедии государственного управления, характеризующей народовластие как политический идеал, в соответствии с которым власть принадлежит народу как
4 См.: Народовластие и право в условиях формирования гражданского общества: Материалы международной научной конференции / Сост. А.И. Хорошильцев, A.B. Самойлов. Курск, 2006. С. 51-53.
5 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997. С. 278-281.
6 См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. 3-е изд. М., 2010. С. 433.
главному суверену, реализующему свою волю посредством демократических институтов и механизмов7.
Согласимся с мнением Ю.Л. Шульженко, определяющим демократическим то государство, в котором, с одной стороны, на практике реализуется принцип народовластия, т.е. реальная власть принадлежит народу, с другой - права и свободы человека, являющиеся высшей ценностью, обеспечены и защищены государством8.
Исходя из приведенных характеристик, народовластие можно определить как комплексное политико-правовое явление, основополагающее начало осуществления управления в современном демократическом государстве, сочетающее в себе политические, правовые, социальные и экономические характеристики. Базируясь на современных международных стандартах, обобщая опыт политических учений, народовластие в современном федеративном государстве реализуется через нормативное закрепление в конституционных актах и раскрывается через сложный государственно-правовой механизм на региональном и местном уровнях.
В связи с проводимым исследованием вызывает интерес ис-торико-правовой аспект реализации принципа народовластия в дореволюционной и советской России. Ю.Л. Шульженко и Д.Ю. Шульженко обращают внимание на то, что объем прав и обязанностей в царской России, в том числе и в сфере участия в управлении государством, в значительной степени определялся принадлежностью к тому или иному сословию9. Сословные обязанности и права предшествовали общегражданским правам. Лишь с началом государственно-правовых реформ второй половины XIX в. создается определенный круг прав, общий для большинства людей, развивается понятие общегражданских
7 См.: Энциклопедия государственного управления в России: В 4 т. / Под общ. ред. В.К. Егорова. Т. III. Отв. ред. И.Н. Барциц. М., 2005. С. 211.
8 См.: Конституционное право России: Курс лекций / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2007. С. 92.
9 См.: Шульженко Ю.Л., Шульженко Д.Ю. Наука русского государственного права второй половины XIX в. М., 2010.
прав. Показательна точка зрения В.В. Сокольского, отмечающего, что для определения «положения лица в обществе понятие сословной обязанности было доминирующим моментом в Московское время, а понятие сословного права коррелятором сословной обязанности. В Имперский период... сословная привилегия получает самостоятельное и преобладающее значение для высших классов. Классы эти получаются привилегированными и почетными. Низкие классы остаются с прежним характером тяглых и податных»10.
Существенное значение для понимания институциональной природы народовластия имеют работы представителей русского зарубежья. Так, H.A. Бердяев писал, что «признание народной воли верховным началом общественной жизни может быть лишь поклонением формальному, бессодержательному началу, лишь обоготворением человеческого произвола. Не то важно, чего хочет человек, а то, чтобы было то, чего он хочет. Хочу, чтобы было то, чего захочу. Вот предельная форма демократии, народовластия»". H.A. Ильин, отрицая возможность самодовлеющего народовластия как единственного механизма организации управления в государстве, полагал допустимым соучастие народа в делах государства. По мнению исследователя, «участие народа в осуществлении верховной власти может быть организовано так, что всякий взрослый гражданин имеет право лично участвовать в народном собрании; такой порядок называется непосредственным народоправством и возможен только в очень маленьких государствах. В огромном большинстве современных государств народ осуществляет свое участие через выборных (представителей, депутатов), и такой порядок называется народным представительством»12.
Свою концепцию народовластия предложили авторы-евразийцы. Ее особая ценность состоит в том, что она содержит анализ опыта России - опыта советской демократии, а не абстрактную схему прозападной демократии, которая, как полагают некоторые исследователи, должна обрести законодательное
10 Цит. по: Шульженко Ю.Л., Шульженко Д.Ю. Указ. соч. С. 156 -157.
11 Бердяев Н. Философия неравенства. М., 1990. С. 159.
12 Ильин И.А. О воспитании национальной элиты. М., 2001. С. 158.
закрепление в нашей стране13. Так, один из видных представителей евразийцев - H.H. Алексеев - достаточно негативно оценивает роль политических партий в жизни западных государств и в принципе отрицает ценность многопартийной системы как одного из признаков западной демократии: «режим партий взамен естественной организации граждан дает организацию чисто искусственную, построенную не на действительных социально-экономических интересах и потребностях, но на «принятии программ». Партийные программы строятся обыкновенно по принципу: «Кто больше пообещает». F3ot на таких посулах и покоится организация «верховного органа» современных демократий... В противоположность всему указанному советская система, в принципе своем, покоится на представительстве чисто реальных и профессиональных интересов, группирующихся около «советов» как основных ячеек республики»14.
Указанные положения во многом были только теоретическими основами народовластия, а практика реального советского строительства была иной. Так, согласно (первоначальному) замыслу В.И. Ленина система Советов в итоге должна была привести к ликвидации «класса» профессиональных политиков. Теоретически власть народа обеспечивалась тем, что в перспективе каждый гражданин советского государства будет вовлечен через многоступенчатую систему Советов в государственное управление в качестве реального носителя властеотношений. Именно данная схема, по мнению исследователей, позволила бы реализовать ленинские слова о «кухарке», которая будет править государством. Однако практика Советской республики оказалась иной. Принцип пролетарской диктатуры весьма быстро переродился в принцип партийной олигархии, власть в государстве перешла в руки партийной номенклатуры. Однопартийный режим, который поддерживали евразийцы, дискредитировал сам принцип построения Советской республики15.
13 См.: Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. A.A. Иванченко. М., 2005.
14 Алексеев Н. Русский народ и государство. М., 2000. С. 351-352.
15 См.: Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. A.A. Иванченко. С. 333-334.
Интересен генезис содержания принципа народовластия, закрепленного в советских конституциях. Так, если в ст. 1 Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, являющейся частью Конституции РСФСР 1918г., указано, что «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам», то в ст. 2 Конституции СССР 1977 г. и ст. 2 Конституции РСФСР 1978 г. закреплено, что «вся власть в СССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов» и «вся власть в РСФСР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депугатов» соответственно16.
Государственное развитие, совершенствование социально-экономических условий в стране, хотя и в рамках советской модели управления, потребовали существенных изменений, новых редакций конституционных положений, закрепляющих природу власти в Советском Союзе. В течение нескольких десятилетий на конституционном уровне произошел переход от классовой характеристики принадлежности власти в государстве к пониманию необходимости конституционного закрепления одного из важнейших принципов организации власти в стране - принципа народовластия.
В связи с этим во второй половине XX в. в научной среде появляются исследования, посвященные правовому анализу не только представительной формы демократии, реализуемой через систему Советов, но и возможного осуществления принципа народовластия, построенном на оптимальном сочетании представительной и непосредственной форм. В.Т. Кабышев, раскрывая сущность народовластия, отмечал, что «путем прямой демо-
16 Известия ВЦИК. 1918. № 151; Ведомости СССР. 1977. № 41. Ст. 617; Ведомости РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407. 20
кратии представительная форма получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, то есть она конституируется»17. Одновременно важная роль отводилась местным Советам как наиболее приближенным к населению органам власти, через которые граждане участвуют в управлении делами государства. По мнению К.Ф. Шеремета, особенность организации местной власти в соответствии с советским законодательством состоит в том, что ее органы выступают не как представители центральных органов власти, назначенные ими, а как органы, непосредственно образуемые местным населением и являющиеся одной из форм участия трудящихся в управлении государством. Это наилучшим образом обеспечивает сочетание в деятельности местных органов власти
интересов государства в целом с интересами местного населе-18
Начиная с 1960-х гг. на союзном и республиканском уровнях принимаются нормативные правовые акты, призванные обеспечить конституционные гарантии участия населения в управлении государственными делами как непосредственно, так и через органы государственной власти. Многие из них представляют интерес и в наше время не только в научном, но и в практическом плане. В связи с нарастанием кризисных явлений в государственном управлении и необходимостью существенных изменений в политической системе страны в конце 1980-х гг. действовавшие законодательные акты были существенно дополнены, изменены или приняты в новой редакции19.
17 Кабышев В Т. Народовластие развитого социализма: Конституционные вопросы. Саратов, 1979. С. 25.
18 См.: Советское государственное право. М., 1985. С. 410.
19 См., например: Закон СССР от 6 июля 1978 г. № 7772-1Х «О выборах в Верховный Совет СССР» // Ведомости СССР. 1978. № 28. Ст. 441; Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 120; Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле в СССР» // Ведомости СССР. 1979. № 49. Ст. 840; Закон
СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» // Ведомости СССР. 1987. № 26. Ст. 387;
Неотъемлемым элементом реализации конституционного принципа народовластия являлось законодательное закрепление участия населения в управлении делами государства в автономных образованиях союзных республик. В частности, согласно ст. 12 Закона РСФСР от 2 декабря 1981 г. «О Хакасской автономной области»20 «деятельность Совета народных депутатов Хакасской автономной области строится на основе... гласности, регулярной отчетности исполнительного комитета, других создаваемых Советом органов перед Советом и населением, широкого привлечения граждан к участию в их работе. Совет... выносит наиболее важные вопросы на обсуждение граждан, ...развивает общественную самодеятельность населения. Совет и создаваемые им органы систематически информируют население о своей работе и принятых решениях». Подобные нормативные правовые акты регламентировали отношения между государственными органами и населением и на местном уровне. Так, в соответствии со ст. 81 Закона Башкирской АССР от 27 декабря 1968 г. «О сельском, поселковом Совете народных депутатов Башкирской АССР»21 (в ред. от 10 августа 1978 г.) «поселковый, сельский Совет народных депутатов обеспечивает активное участие граждан в решении вопросов местного и общегосударственного значения, привлекает их к деятельности Совета, руководит работой органов общественной самодеятельности населения».
Важное значение, по нашему мнению, в настоящее время имеет возрождение и законодательное закрепление таких форм участия населения в управлении делами государства, как народный контроль и всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни.
Полагаем, что многие функции народного контроля, предусматривавшиеся советским законодательством, в частности, борьба с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом, способствование совершенствованию работы
Закон СССР от 27 декабря 1990 г. № 1869-1 «О всенародном голосовании (референдуме СССР)»// Ведомости СССР. 1991. № 1. Ст. 10.
20 Ведомости РСФСР. 1981. №49. Ст. 1667.
21 Центральный государственный исторический архив РБ.
государственного аппарата, осуществление контроля за соблюдением должностными лицами законодательства при рассмотрении предложений, заявлений, жалоб граждан не только не устарели, но и остаются особо актуальными. Это дает основания полагать, что организация подобной формы участия населения в управлении делами государства, система и процедура контроля должны быть восстановлены и получить законодательное закрепление.
Сохраняет свою актуальность и необходимость всенародного обсуждения наиболее важных вопросов жизни страны. Конституция СССР 1977 г. предусматривала в ст. 48 право граждан СССР принимать участие во всенародных обсуждениях. В дальнейшем это конституционное положение нашло свое отражение в Законе СССР «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» 1987 г., который был направлен на развитие самоуправления народа, расширение для каждого гражданина реальных возможностей осуществлять конституционное право на участие в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении проектов законов и решений общегосударственного и местного значения. Принципами всенародного обсуждения устанавливались широкая гласность, сопоставление и учет различных мнений и предложений.
В действующей Конституции РФ 1993 г. в ст. 32 закреплено, что «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». Конституционные положения раскрываются на федеральном уровне в Указе Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»22 и на местном уровне в ст. 28-30 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , предусматривающих такие формы участия населения в обсуждении важных вопросов местного значения и муниципальных
22 СЗ РФ. 2011. №7. Ст. 939.
23 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
правовых актов, как публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов)24.
После принятия Конституции в 1993 г. всенародное обсуждение важных вопросов общественно-политической жизни и проектов законов фактически началось только в 2010 г. с обсуждения законов «О полиции» и «Об образовании». В связи с этим считаем, что процедура подобного обсуждения должна не только определяться подзаконными нормативными правовыми актами, но и предусматриваться федеральным законом.
Анализ законодательного закрепления и реализации принципа народовластия в СССР и в Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы.
1. В отличие от советского законодательства в Российской Федерации единого нормативного правового акта, регламентирующего процедуру всенародного обсуждения важных вопросов государственной и общественной жизни, в настоящее время не принято, что, по нашему мнению, не вполне оправданно.
2. Именно в советском законодательстве максимально полно была реализована институциональная природа народовластия через конституционное и законодательное закрепление таких категорий, как «всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни», «народный контроль», «самоуправление народа». В законодательстве РФ используются иные понятия, на наш взгляд, не в полной мере отражающие принцип народовластия, - предусмотрен только «учет общественного мнения», хотя согласно ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти в Россий-
24 По мнению ученых, широкое всенародное обсуждение требовалось при принятии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., так как местное самоуправление - конституционно закрепленная и гарантированная форма осуществления народом своей власти. Анализ публикаций того периода показывает, что основные обсуждения проводились только органами государственной власти и органами местного самоуправления в рамках совместных заседаний. В период принятия Закона отсутствовал канал прямой связи населения с органами власти. Подробнее см.: Захватова Ю.Б. Муниципальная революция. М., 2007. 24
ской Федерации является ее многонациональный народ, а не общество.
Современное российское государство взаимодействует со многими странами мира, идет интенсивный взаимный обмен политическим и правовым потенциалом. Указанное взаимодействие базируется на положениях ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы Российской Федерации.
Одним из важнейших международно-правовых актов, положения которого нашли отражение в национальном законодательстве многих стран, является Всеобщая декларация прав человека 1948 г.25 В ст. 21 Декларации предусмотрено, что «1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей... 3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах». Кроме того, Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г.26 в ст. 25 устанавливается, что «каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; Ь) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; с) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе».
25 Всеобщая декларация прав человека. Принята резолюцией 217 А (111) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г. // Международные избирательные стандарты. Сб. документов. М., 2004. С. 41-44.
26 Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г. // Международные избирательные стандарты. Сб. документов. С. 61-72.
Анализ законодательства зарубежных стран позволяет установить, что возможность участия народа в управлении делами государства имеет длительную историю. В частности, Декларация независимости США от 4 июля 1776 г. провозгласила, что «правительства, заимствующие свою справедливую власть из согласия управляемых, учреждаются среди людей для обеспечения неотчуждаемых прав, к числу которых принадлежат жизнь, свобода и стремление к счастью; если же данная форма правительства становится гибельной для этой цели, то народ имеет право изменить или уничтожить ее и учредить новое правительство, основанное на таких принципах и с такой организацией власти, какие, по мнению этого народа, всего более могут способствовать его безопасности и счастью»27.
В современном мире существует несколько концепций демократии, положения которых находят отражение в национальном законодательстве стран: теория плюралистической демократии, консенсуальной демократии, плебисцитарной демократии, консолидированной демократии, корпоративной демократии28. По мнению В.Е. Чиркина, общими чертами для современного государства, позиционирующего себя как демократическое, должны быть: обеспечение возможности самостоятельного и активного участия граждан в определении государственной политики; политический плюрализм; формирование органов власти путем выборов; свобода пропаганды любой политической идеологии в рамках, установленных законом29.
Данные характеристики закреплены в конституционных актах многих стран мира: «Австрия является демократической республикой. Ее право исходит от народа» (ст. 1 Федерального конституционного закона Австрийской Республики); «Государственная власть в Финляндии принадлежит народу, представ-
27 Декларация независимости Соединенных Штатов Америки от 4 июля 1776 г. // Конституции зарубежных стран: Сборник. М., 2001 С. 181.
28 См.: Мишин A.A. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2002; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2007.
29 См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 196-199.
ленному в Эдускунте. Целью демократии является обеспечение каждому права участвовать в общественной деятельности и развитии среды обитания» (§ 2 «Демократические и правовые принципы» Основного закона Финляндии); «Вся государственная власть в Швеции исходит от народа. Правление шведского народа основывается на свободном формировании мнений и на всеобщем и равном избирательном праве. Правление осуществляется посредством государственного строя, основанном на представительной и парламентской системе, и посредством коммунального самоуправления» (§ 1 Конституции Швеции)30.
Однако фактическая реализация конституционных положений вызывает в настоящее время многочисленные дискуссии. По мнению С.П. Кубанцева, избирательные права граждан США являются одной из составляющих политических прав, обеспечивающих гражданам возможность участия не только в формировании выборных органов государства и местного самоуправления, но и в процедурах непосредственной демократии, таких как народная инициатива, референдум, отзыв лиц, находящихся на выборных должностях31.
В то же время, как указывает И.А. Гаевский, «предвыборные кампании превратились в дорогостоящие политические представления, имеющие мало общего с принципиальной политической борьбой и уж тем более с изъявлением народной воли. Но вместе с тем они только внешне выглядят как «абсурдные» и «гротескные». В действительности стиль проведения предвыборных дебатов, весь процесс являются досконально продуманными, целенаправленными, подчиненными одной задаче - идейно-политической обработке населения. В тех же целях кандидаты не скупятся давать избирателям самые щедрые обещания, многие из которых они не намерены воплощать в жизнь»32. В связи с этим еще раз напомним позицию H.H. Алексеева, ко-
30 Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. и со вступит, ст. Л.А. Окунькова. Т. 1. М., 2001. С. 26; т. 3. С. 371, 598.
31 Ответственность за нарушение избирательных прав граждан в законодательстве зарубежных стран. М., 2005. С. 10-11.
32 США: конституция и права граждан / Отв. ред. И.А. Гаевский. М., 1987. С. 69.
торый в начале XX в., критикуя институты западной демократии, определял многопартийность одним признаком: «кто больше пообещает».
Особый интерес вызывает исследование особенностей конституционного закрепления и практической реализации принципа народовластия в суверенных государствах - бывших республиках СССР. Сравнительный анализ позволяет выявить общее и особенное, характерное для каждой страны, определить статус России на постсоветском пространстве как демократического правового государства.
Конституция Республики Армения в ст. 2 устанавливает, что «власть в Республике Армения принадлежит народу. Свою власть народ осуществляет посредством свободных выборов, референдумов, а также через предусмотренные Конституцией государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц»; в сг. 3 Конституции Республики Беларусь закреплено, что «единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией»; Конституцией Украины в ст. 5 предусмотрено, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления»33.
Практическая реализация конституционных положений, с одной стороны, во многом схожа с практикой западной демократии, а с другой стороны, обладает особыми, собственными характеристиками. Сравнивая политический процесс и в особенности влияние политических лидеров и масс-медиа на систему демократии в США и Украине, Е. Яцунская приходит к выводу о заимствовании такого феномена, как электоральная мифология, представляющая собой систему мифов, которые, являясь мощ-
33 Конституция Республики Армения от 5 июня 1995 г.; Конституция Республики Беларусь от 24 ноября 1996 г.; Конституция Украины от 28 июня 1996 г. // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1. С. 262, 298; Т. 3. С. 311. 28
иейшим средством влияния на электорат, утверждают определенные ценности и нормы, а также структурируют видение коллективного настоящего и будущего. По мнению исследователя, главная задача - выработать механизм нейтрализации определенных социально-политических представлений, что не позволит развиться такому явлению, как манипулятивная демократия, характерной чертой которого является превращение избирателя в «информационного раба», не понимающего и не видящего, как им манипулируют, но и считающего себя свободным и самостоятельным человеком, делающим осознанный выбор34.
По мнению С. Золяна, в условиях современной Армении коммунистические идеалы перестали быть актуальными, но сама система ценностей во многом сохранилась и зачастую ее можно встретить как разновидность «национальной демократии». В России с ее большим идеологическим опытом говорят о «соборной демократии», в Армении чаще используется термин «парламентская демократия», но под парламентом понимается скорее некий орган неделимой власти, нежели законодательная
ветвь власти.
Г. Арутюнян, изучая опыт развития молодых демократий, отмечает, что на постсоветском пространстве путем слияния политической, экономической и административной сил формируется «корпоративная демократическая система», которая своим характером искажена, игнорирует принцип верховенства права, основана на теневой экономике и реалиях абсолютизации власти; корпоративная демократия, по мнению исследователя, более опасна, чем тоталитарная система, так как она деформирует и искажает демократические ценности, которые теряют свое
34 Подробнее см.: Яцунская Е. Мифы избирательных кампаний: сравнительный анализ президентских выборов в США и Украине // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3 (60). С. 56 66.
35 См.: Золян С. Институты западной демократии и армянские реалии // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2 (59). С. 131.
значение, становятся для общества не только неприемлемыми, но и опасными36.
Подводя итог сравнительно-правовому анализу конституционного закрепления и практической реализации принципа народовластия, можно сделать следующие выводы.
1. Россия, как и большинство стран мира, развивает и совершенствует свою правовую систему на основе общепризнанных принципов и норм международного права. Принцип народовластия есть суть конституционного развития современных демократических государств.
2. Отличительной особенностью постсоветских суверенных государств, в том числе и России, является определение статуса народа не только как источника власти, но и носителя суверенитета. Кроме того, практическая реализация современных форм народовластия на постсоветском пространстве происходит с учетом исторических и местных традиций.
Конституция РФ 1993 г. юридически отразила кардинальные изменения в правовой, экономической и политической системе российского общества и государства. Она закрепила основы конституционного строя, отражающие проверенные мировым опытом ценности конституционализма, среди которых важное место занимает федерализм. Он воплощается прежде всего в конституционном разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, двухуровневой структуре законодательства, образующей в комплексе единое правовое пространство России. Основной целью как федерального, так и законодательства субъектов РФ является всемерное развитие конституционных форм осуществления власти нарда. Важно отметить, что в ст. 3 Конституции РФ в качестве источника власти установлен многонациональный народ России.
Анализ конституций и уставов субъектов РФ позволяет выделить следующие правовые конструкции, определяющие природу власти в регионе: «Источником власти в городе Москве являются жители города Москвы, обладающие избирательным
36 См.: Арутюнян Г. Угрозы корпоративной демократии // Конституционное правосудие: Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Вып. 3. 2006. С. 41-42.
нравом в соответствии с законодательством», «жители города Москвы (москвичи) - граждане Российской Федерации, имеющие место жительства в городе Москве, независимо от сроков проживания, места рождения и национальности. Жители города Москвы в своей совокупности образуют городское сообщество» (ст. 3-4 Устава г. Москвы37); «Граждане всех национальностей, проживающие на территории Республики Тыва, составляют народ Республики Тыва» (ст. 3 «Народовластие» Конституции Республики Тыва38); «Власть в Чувашской Республике принадлежит народу» (ст. 3 Конституции Чувашской Республики).
Использование в основных законах субъектов РФ иных конструкций, отличных от положений, закрепляемых в Конституции РФ и определяющих природу власти в регионе, не нарушает нормы федеральной Конституции, а раскрывает и уточняет региональные особенности, что также поддерживается как мнением ряда исследователей, так и позицией Конституционного Суда РФ но данному вопросу40.
Конституционные нормы устанавливают два направления реализации населением своей власти: непосредственное осуществление власти народом и через органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Конкретизация указанных форм происходит в законо-
37 Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 8. Ст. 130.
34 СЗ 4P. 2000. № 11-12. Ст. 442.
40 Подробнее см.: Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. A.A. Иванченко. С. 146-149; постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. № 9-П по делу «О проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда РФ и Законодательного собрания Красноярского края», в котором понятие «народ субъекта Российской Федерации» используется наряду с понятием «народ Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 16. Ст. 1601.
дательстве как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Основными законодательными актами на уровне Федерации являются: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»41; Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»42; Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»43; Федеральный закон 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»44; Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»45; Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»46 и др.
Существенное значение для понимания конституционной природы народовластия в России имеют положения ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, устанавливающие, что «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме».
U.C. Бондарь и A.A. Джагарян отмечают, что закрепление на конституционном уровне избирательных прав граждан позволяет определить их как элемент, составную часть нормативного содержания комплексного (многопланового по своему значению) права граждан РФ на участие в управлении делами государством. В связи с этим политические и избирательные права являются средством реализации народовластия в Российской Федерации, а также способом привлечения каждого гражданина
41 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
42 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
43 СЗ РФ. 2003. №2. Ст. 171.
44 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
45 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
46 СЗ РФ. 2005. №21. Ст. 1919.
к осуществлению политического народовластия через участие в осуществлении как государственной власти, так и местного самоуправления47.
Неотъемлемым элементом реализации права граждан РФ, проживающих на территории конкретного субъекта Федерации, на участие в управлении делами государства является закрепление данной нормы в конституции, уставе региона. Конституция Республики Карелия48 в ст. 20 закрепляет, что «1. Граждане имеют право участвовать в управлении делами Республики Карелия как непосредственно, так и через своих представителей в соответствии с законодательством. 2. Граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти Республики Карелия и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме»; в ст. 66 Устава Санкт-Петербурга49 установлено, что «жители Санкт-Петербурга осуществляют власть: непосредственно, путем референдума и свободных выборов; через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Закрепление права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления как одной из форм реализации народовластия в Российской Федерации не только в федеральной Конституции, но и в основных законах субъектов РФ позволяет определить конституционную ценность представительной демократии. По мнению Г.Д. Садов-никовой, она определяется тем, что без реализации основных компонентов представительной демократии, как то: справедливой и прозрачной избирательной системы, адекватных конституционализму полномочий представительных органов, структуры и организации их работы, оптимальной численности депутатов, обеспечивающих представительство различных социальных групп и слоев населения, механизмов воздействия как самих избирателей, так и институтов гражданского общества на принятие
47 См.: Бондарь Н.С., Джагарян A.A. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М., 2005. С. 27-28.
49 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998.
решений, - невозможно формирование гражданского общества, демократического конституционного правового государства50.
Важное значение в реализации принципа народовластия имеют такие формы участия граждан РФ в управлении делами государства, как предусмотренное ст. 33 Конституции РФ право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Реализация указанного конституционного права предусмотрена как Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»51, так и законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, в частности, Законом Ставропольского края от 12 ноября 2008 г. № 80-кз «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в Ставропольском крае»52; решением Думы г. Геор-гиевска от 31 мая 2010 г. № 447-39 «Об утверждении Порядка рассмотрения обращений граждан и организации приема граждан в Думе города Георгиевска»53.
В настоящее время практика реализации конституционного права на обращение выявила комплекс проблем, затрудняющих полноценное участие граждан в управлении делами государства54. Так, в Уголовном кодексе РФ 1996 г. отсутствует статья, устанавливающая ответственность за преследование гражданина в связи с его обращением, хотя подобная гарантия безопасности была закреплена в ст. 139" «Преследование граждан за критику» УК РСФСР 1960 г., предусматривавшей санкцию вплоть до ли-
50 См.: Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. С. 10.
51 СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060
52 Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2008. № 36. Ст. 7797.
54 Подробнее см.: Нудненко Л.А., Хаманева Н.Ю. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. № 3. С. 10-12; Беломестных Л.Л. Проблемы реализации конституционного права на обращение // Труды Института государства и права РАН. 2008. № 5. С. 69-93.
шения свободы на срок до двух лет. Личный прием граждан депутатами и должностными лицами затруднен в силу их нерегулярности, встречаются случаи проведения приема неуполномоченными лицами. Все это затрудняет доступ граждан к участию в решении вопросов государственной и общественной жизни, нарушает конституционные права граждан. Согласимся с мнением исследователей, утверждающих необходимость существенного обновления законодательства об обращениях граждан, в том числе и с учетом советского опыта55.
Подводя итог проведенному исследованию, представим ряд выводов.
1. В современном мире народовластие есть неотъемлемый элемент основы организации управления в государстве. Нормы Конституции РФ 1993 г., определяющие ее многонациональный народ в качестве единственного источника власти в Российской Федерации, позволяют позиционировать российское государство как одного из лидеров современного демократического мира.
2. Неотъемлемым условием развития народовластия в Российской Федерации должен быть учет исторических традиций. Советский опыт вовлечения народа в управление делами государства в таких формах, как народный контроль, всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни, по нашему мнению, должен найти отражение в действующем законодательстве с учетом современного социально-экономического развития страны.
3. Особенностью реализации принципа народовластия в Российской Федерации как федеративном государстве должно быть дальнейшее законодательное развитие и совершенствование разнообразных форм выражения власти ее многонационального народа в субъектах Федерации и на местном уровне.
4. Реализация народом своей власти - это не только право граждан РФ, но и обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц всемерно содействовать реализации данного права. В связи с этим существенное значение приобретает контроль со стороны правоохра-
55 См.: Беломестных Л.Л. Указ. соч.
нительных и судебных органов, а также гражданского общества за своевременной и полной реализацией норм Конституции РФ, направленных на развитие Российской Федерации как демократического и правового государства.
М.П. Петров
ОРГАНИЗАЦИОННО-СТРУКТУРНЫЙ АНАЛИЗ
ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СТАТУСА ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
Механизм совершенствования формы государственной администрации и выражающих ее существо «системы» и «структуры» органов исполнительной власти согласно устоявшимся положениям административной науки детерминирован содержанием исполнительной власти, задачами функционального и ком-петенционного характера. От распределения функций, качества правового закрепления компетенционных норм в сфере исполнительной власти зависит ее организация, эффективность системы. Структура исполнительной власти не имеет самостоятельного детерминирующего значения в отрыве от ее функций, она лишь отражает определенную композицию сложившихся управленческих связей1. Если изменяется предназначение системы
1 Функции органа, по словам И.Л. Бачило, как целевая категория оказывают определяющее влияние на самые различные элементы организации структуры и деятельности системы управления. Имеет место системообразующее влияние функций на кадры, информацию, решения, организационные формы структуры органа. См.: Бачило И.Л. Правовые проблемы организации структур и их функций в системе советского государственного управления: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1979. С. 12; Казанник A.M. Научная организация управленческого труда в государственных и муниципальных учреждениях России.
Конституционные основы народовластия (народный суверенитет) в Российской Федерации
Народовластие, или народный суверенитет, является важнейшей характеристикой конституционализма, непременным условием демократического государства и цивилизованного общества. В самом общем понимании народовластие – это режим демократии или власть народа ("demos" – народ; "cratos " – власть).
В конституционном праве наиболее распространенным является определение, согласно которому народовластие (народный суверенитет) есть принадлежность пароду верховной власти в обществе и государстве, а также признание народа единственным источником этой верховной власти.
В государствах с конституционным строем народ рассматривается как главный источник публичной власти, государственного суверенитета и основа легитимной государственной власти. Народ в данном случае представляет собой единое целое. Это не простая совокупность граждан конкретного государства, обладающих политическими, в том числе избирательными, правами, а сообщество граждан, объединенных общегосударственными или общенациональными интересами.
Таким образом, народ следует понимать как совокупность граждан конкретного государства, обладающих политическими правами, и образующих в единстве сообщество людей, объединенных общегосударственными или общенациональными интересами.
Исходя из такого понимания народа народовластие, или народный суверенитет, означает верховенство и полноту власти парода в государстве и обществе. Именно народ государства определяет и устанавливает конституцию и систему государственной власти, несет ответственность за государственный и общественный строй, который он установил. Народ должен иметь право ставить вопрос об изменении строя и системы государственной власти, смене высших должностных лиц государства и совершенствовании правопорядка.
Основу демократического режима современной России составляет принцип народовластия.
В соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Исходя из конституционной формулировки ст. 3 принцип народовластия, или народного суверенитета, означает, что носителем и единственным источником государственной власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
"Народ", "нация", "население" – не тождественные понятия, но на определенном отрезке истории либо с точки зрения разных государственно-правовых традиций они могут совпадать.
Народ в конституционно-правовом понимании есть совокупность граждан России. Иные категории людей, проживающих в России, не относятся к народу Российской Федерации. Народ по Конституции РФ многонационален.
Власть народа в Российской Федерации – это публичная власть, целью осуществления которой является общественное благо (иначе говоря – публичный интерес); она обращена ко всему обществу и каждому его члену, всем доступна (каждый человек вправе участвовать в реализации тех или иных функций и форм власти).
Власть в государстве осуществляется: 1) народом государства в целом; 2) его частью, проживающей на соответствующей территории государства; 3) избранными народом представителями, сформированными народом производными от представителей органами.
Носителем власти в Российской Федерации на федеральном уровне является многонациональный народ всей России. На региональном уровне в таком качестве выступает народ каждого из субъектов РФ. На местном уровне народ – это население или сообщество жителей территориальных коллективов, где действует местное самоуправление.
На местном уровне народ как субъект власти имеет свои особенности. Российское законодательство допускает участие в местном самоуправлении не только граждан, но и иностранцев. Отсюда народ на территории местного самоуправления – это не совокупность граждан, а население, проживающее на данной территории, где правом осуществления публичной власти наделены не только лица, признанные гражданами Российской Федерации.
В соответствии с мировыми стандартами демократических конституций многих стран Конституция РФ закрепляет основные типы и формы осуществления народом своей власти.
Власть народа (публичная власть) в Российской Федерации разграничивается на три основных типа: 1) государственная власть; 2) общественная власть; 3) смешанная общественно-государственная власть (местное самоуправление).
Суть государственной власти выражается в принятии актов (совершении действий), имеющих государственно-обязательную силу, обеспечиваемых авторитетом, организационными мероприятиями, а если необходимо, и принуждением со стороны государства. В отличие от общественной государственная власть распространяется на всех граждан и осуществляется непосредственно народом или органами государственной власти. Высшим выражением непосредственного (прямого) осуществления государственной власти народом являются референдум (народное голосование) и выборы органов законодательной власти (парламентов РФ и субъектов РФ), государственных выборных должностных лиц (Президента РФ, глав местных администраций). Органы государственной власти, осуществляющие власть народа, делятся на три вида (законодательная, исполнительная и судебная ветви власти), а по уровням это федеральные органы и органы субъектов РФ.
Общественная власть осуществляется объединениями отдельных групп граждан посредством политических партий, иных общественных организаций и движений, религиозных общин, семьи, трудовых коллективов, при проведении совместных акций (митинг, собрание, демонстрация и др.). Члены и участники общественных формирований и акций добровольно подчиняются коллективно установленным правилам, опираются на методы общественного воздействия. Здесь если даже и прибегают к принуждению, оно исходит не от государства и его органов, а состоит в организационных мерах общественного характера (исключение из объединения, общественные порицания и т.п.).
Смешанная общественно-государственная форма власти представлена в Российской Федерации в виде местного самоуправления в городах, районах, волостях (сельских округах, сельсоветах), поселках, селах и деревнях. Местное самоуправление в России – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
При решении вопросов только местного характера проявляется общественная (негосударственная) природа местного самоуправления, хотя его решения обязательны для населения на данной территории. Вместе с тем согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При их осуществлении акты органов местного самоуправления обеспечиваются государственно-обязательной силой. Совокупное осуществление двух видов задач и делает власть местного самоуправления смешанной общественно-государственной формой публичной власти народа.
В Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В зависимости от формы волеизъявления народа различаются и формы демократии: непосредственная и представительная.
Непосредственная демократия – это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения.
Высшим и непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы, которые проводятся на уровне Российской Федерации (общероссийский референдум, общероссийские выборы), субъекта РФ (региональный референдум, региональные выборы), муниципального образования (местный референдум, местные выборы).
Под референдумом понимается общенародное голосование по какому-либо вопросу, имеющему общегосударственное, региональное или местное значение. Референдум проводится по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни.
Решения, одобренные на обязательном референдуме , обладают юридической силой закона, не нуждаются в каком-либо утверждении и обязательны для применения. Итоги консультативного (факультативного) референдума носят рекомендательный характер.
Порядок проведения всенародного референдума определяется Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", согласно которому референдум Российской Федерации – всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Референдум Российской Федерации проводится на всей ее территории.
Наряду со всероссийским референдумом могут проводиться референдумы субъектов Федерации (республиканские, краевые, областные и др.) и местные референдумы (на территориях местного самоуправления). Общие принципы проведения референдумов в субъектах РФ и на территориях местного самоуправления определены в Законе об основных гарантиях избирательных прав.
Порядок проведения выборов в Российской Федерации регулируется системой избирательного законодательства, среди которого основополагающее значение имеет Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Среди других важных избирательных законов следует назвать Федеральные законы от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", от 22 февраля 2014 г. № 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
Другой формой непосредственной демократии – высшим проявлением власти народа – являются выборы , под которыми понимается участие граждан в осуществлении власти путем голосования посредством определения из своего числа представителей в государственные органы и органы местного самоуправления. Избранные гражданами представители должны осуществлять принадлежащие им функции в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах.
Среди форм непосредственной демократии есть способы принятия общеобязательных решений (решающие формы) и формы выражения мнения, не имеющие общеобязательного значения (консультативные формы).
Решающими формами непосредственной демократии , помимо выборов и обязательного референдума, являются отзывное производство, участие граждан (присяжных, арбитражных заседателей) в осуществлении правосудия, собрания (сходы) граждан в муниципальных образованиях.
К консультативным формам непосредственной демократии можно отнести консультативный референдум, всенародное обсуждение, народную правотворческую инициативу, публичные мероприятия (митинги, демонстрации, шествия, пикетирование), различные собрания.
Представительная демократия – это осуществление народом власти через выборных полномочных представителей (государственные органы и органы местного самоуправления).
Носителями представительной власти являются общенациональный парламент, а также другие законодательные органы в центре и на местах, а также выборные представители исполнительной и судебной властей, выражающие интересы различных составляющих гражданское общество классов, социальных слоев, политических группировок и профессиональных групп.
Представительная форма народовластия в Российской Федерации выражается в том, что интересы и волю народа представляют законные избранники последнего в законодательных органах власти (Государственная Дума Федерального Собрания РФ, парламенты субъектов РФ, представительные органы местного самоуправления) путем принятия решений, выражающих волю тех, кого они предоставляют: всего народа; населения, проживающего на той или иной территории.
Установленная законом периодичность и обязательность выборов является одной из важнейших гарантий реализации народовластия.
Таким образом, народовластие осуществляется через государство, общественные объединения, органы местного самоуправления посредством институтов представительной и непосредственной демократии.
Суверенитет народа означает, что именно ему принадлежит суверенная государственная власть , имеющая такие свойства, как верховенство и независимость; народ обладает всей полнотой власти на территории страны. Народу принадлежит верховенство в государстве , в системе власти, его суверенная государственная воля обязательна для всех , органов местного самоуправления , вообще всех лиц, организаций на территории государства. Никто, никакая часть народа, организация, лицо не должны присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону - гласит ч. 4 ст. 3 Конституции РФ. Власть должна исходить только от народа - ее единственного источника.
* Это вопросы: изменения статуса субъектов РФ ; досрочного прекращения или про-дления срока полномочий Президента РФ , Государственной Думы , проведения их до-срочных выборов , досрочного формирования Совета Федерации , отсрочки выборов, формирования этих органов; принятия и изменения федерального бюджета , исполне-ния и изменения внутренних финансовых обязательств государства ; введения, изме-нения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности на-селения; амнистии и помилования . Кроме того, выносимые на референдум вопросы не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Референдум РФ проводится по инициативе: 1) не менее двух мил-лионов граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме РФ, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокуп-ности за пределами территории РФ проживают не более 10% из них; 2) Конституционного Собрания в случае, когда оно выносит на всена-родное голосование проект новой Конституции РФ. Только эти субъ-екты могут выдвинуть юридически значимое требование референдума. Инициатива указанного числа граждан реализуется в определенном порядке. Образуется инициативная группа для сбора подписей в под-держку такой инициативы; эта группа указывает формулировку вопро-са, выносимого на голосование, и собирает не менее 2 млн подписей граждан в течение не более чем трех месяцев. Впоследствии подписные листы, другие необходимые документы передаются в Центральную из-бирательную комиссию, которая направляет соответствующие доку-менты со своим заключением Президенту РФ. Он, после проверки и признания Конституционным Судом РФ соблюдения конституцион-ных требований, назначает референдум РФ.
Подготовку и проведение референдума организуют комиссии по проведению референдума: Центральная избирательная комиссия РФ и избирательные комиссии субъектов РФ, действующие в качестве со-ответствующих комиссий по проведению референдума, а также терри-ториальные (районные, городские и др.) и участковые комиссии по проведению референдума.
Органы местного самоуправления
Еще одна форма осуществления народовластия -органы местного самоуправления . Они отделены от системы органов государственной власти , не входят в их систему. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий; оно обеспечивает решение населением вопросов локального значения. Самоуправление осуществляется местным населением - составной частью народа через формы непосредственного волеизъявления на местном уровне: выборы , референдумы и через органы местного самоуправления.
Все рассмотренные главные организационно-правовые формы осуществления народовластия взаимосвязаны, должны служить реализации суверенитета народа - единого и единственного конституционного источника власти в стране.
Выше были лишь схематично показаны конституционные формы народовластия, его юридический каркас. Реальное же осуществление власти народа, управление обществом носит сложный, многоаспектный характер. В осуществлении власти, в политике самое активное участие принимают государственные деятели, политические лидеры, партии, другие общественные объединения . Они завоевывают поддержку избирателей, оказывают действенное влияние на формирование, выражение через демократические институты воли народа, мнения социальных слоев и групп, на определение и проведение политики государства . Процессы реализации власти протекают в рамках политической системы , охватывающей разные организационные формы народовластия.
Как уже отмечалось, политическая власть не может существовать вне организации, через которую она могла бы осуществляться и в рамках которой выявлялась бы и формировалась политическая, властная воля народа. Такой организацией служит, прежде всего, государство - политическая организация всего народа, которая является механизмом реализации политической власти, субъектом управления обществом. Оно включает важнейшие институты народовластия.
В осуществлении власти участвуют также другие организации - политические партии , иные общественные объединения.
Все упомянутые организации, демократические институты составляют политическую систему - комплекс государственных и общественных организаций, политических институтов, через который осуществляется политическая власть, участие народа в политической жизни .
Политическая система - сложная, разветвленная организация, и роль разных компонентов политической системы различна. Если государство - это суверенная политическая организация всего народа, то партии, другие общественные организации - лишь участники осуществления политической власти. Следуя законам , они выражают волю своих членов, групп людей, определенных слоев общества и не обладают властными полномочиями.
Итак, в структуру политической системы, которая охватывает разнообразные государственные и негосударственные институты народовластия, входят государство в целом, общественные объединения (политические партии, массовые общественные движения, разнообразные общественные организации).
Основы правового статуса общественных объединений
В настоящее время нормы об общественных объединениях содержатся в Конституции РФ 1993 г., принят Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., действующий с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 19 июля 1998 г.*, закрепляющий содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации, ликвидации. Имеются и другие нормативные акты , в том числе законы об отдельных видах общественных объединений (например, Федеральный закон «О профессиональных союзах , их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г.**).
Закон содержит определение понятия общественного объединения, под которым понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (уставных целей) .
Учредителями общественных объединений могут быть как физические лица (граждане), так и юридические лица - общественные объединения.
Деятельность общественных объединений может охватывать как их членов, так и участников, причем и теми и другими могут быть и физические, и юридические лица. Различие между ними, в частности, в том, что членство оформляется индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения.
Общественные объединения многочисленны и разнообразны; они могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности.
Общественные организации
Особенность общественной организации - наличие членства, тогда как в отношении других организационно-правовых форм общественных объединений этого не требуется, и их составляют участники. Общественная организация - это основанное на членстве общественное объединение, созданное для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан . Высшим руководящим органом общественной организации выступает съезд (конференция) или общее собрание; имеется и постоянно действующий руководящий орган (это выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду, конференции или общему собранию). Общественные организации многообразны. Этим понятием, в частности, охватываются профессиональные союзы , политические партии .
Законодательство регламентирует и порядок ликвидации общественных объединений. Ликвидация общественного объединения происходит по решению съезда (конференции) или общего собрания либо в судебном порядке; предусматривается также возможность приостановления деятельности общественных объединений. Деятельность общественного объединения может быть приостановлена по решению суда в случае нарушения Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.
Общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда, что означает запрет на его деятельность. Основаниями этого являются: 1) нарушения требований Конституции РФ и Федерального закона «Об общественных объединениях» о запрещении создания и деятельности общественных объединений определенного характера; 2) виновные нарушения общественным объединением своими действиями прав и свобод граждан; 3) неоднократные или грубые нарушения закона или иных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям.
Общественные объединения - самостоятельные, самоуправляющиеся ассоциации, и законодательство не допускает вмешательства государственных органов , должностных лиц в деятельность общественных объединений, а также и вмешательства последних в работу органов государственной власти , за исключением случаев, предусмотренных законом.
Вместе с тем многие общественные объединения активно участвуют в политической жизни, играют заметную роль в политической системе , участвуют в выборах органов государственной власти, представители политических партий, других общественных объединений являются депутатами представительных органов, занимают выборные государственные должности. Однако сами по себе общественные объединения государственную власть не осуществляют, не наделяются государственно-властными полномочиями; это прерогатива органов государства.
Общественные объединения имеют широкие права, позволяющие им реализовывать свои уставные цели. Они вправе свободно распространять информацию о своей деятельности; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; участвовать в выработке решений государственных органов и органов местного самоуправления (в порядке и в объеме, предусмотренных законодательством); выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти. Общественные объединения могут представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, других граждан в государственных органах, органах местного самоуправления, общественных объединениях. Весьма важным и активно используемым правом общественных объединений является возможность участвовать в избирательных кампаниях (при наличии государственной регистрации объединения и указания в его уставе об участии в выборах). Отвечающие требованиям законодательства общественные объединения имеют право выдвигать кандидата на должность Президента РФ , кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ . Особенно значимо их право выдвигать федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы по федеральному избирательному округу, которое принадлежит только общественным объединениям.
Закон возлагает на общественные объединения и определенные обязанности, прежде всего обязанность соблюдать законодательство Российской Федерации, нормы устава и других учредительных документов, а также обязанность допускать представителей органа, регистрирующего общественные объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия, и некоторые другие обязанности.
Государство осуществляет надзор и контроль за деятельностью общественных объединений. Надзор за соблюдением ими законов осуществляется прокуратурой Российской Федерации. Орган, регистрирующий общественные объединения, осуществляет контроль за соответствием их деятельности уставным целям. Финансовые органы контролируют источники доходов общественных объединений, размеры получаемых ими средств, уплату налогов . Другие органы государственного надзора и контроля (экологические, пожарные и др.) также участвуют в контроле за соблюдением общественными объединениями соответствующих норм.
Принцип народовластия проявляется в демократической организации государства, республиканской форме правления, при которых носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть по разным каналам, в том числе непосредственно (например, через выборы президента и представительных органов государственной власти) или через органы местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией РФ - Российская Федерация есть демократическое государство. Его демократизм находит выражение, прежде всего в разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную; политическом многообразии; местном самоуправлении и в народовластии.
В Конституции РФ указывается (ст. 3), что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Это означает, что Россия провозглашается государством народовластия, или, иначе говоря, демократическим государством (народовластие - «демократия» в переводе с древнегреческого).
С юридической точки зрения понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность данной, ассоциированной в рамках единого государства совокупности людей к соответствующему государству. Народ образует физический субстрат государства.
Власть есть возможность распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других. Власть - явление социальное. Она возникает вместе с возникновением общества и существует во всяком обществе, поскольку всякое общество требует управления, которое обеспечивается различными средствами, включая и принуждение.
С возникновением государства возникает и государственная власть как один из существенных признаков государства. Государственная власть имеет в качестве своих основных элементов общую волю и силу, способную обеспечить подчинение этой общей воле всех членов общества.
Государственную власть характеризует суверенитет государства, который проявляется в ее верховенстве, единстве и независимости.
Государственная власть не совпадает непосредственно с населением и осуществляется особым, государственным аппаратом. Он представляет собой совокупность государственных учреждений, посредством которых реализуются функции государства. Государственный аппарат объединяет все государственные органы, а также армию, разведку, принудительные учреждения.
Государственная власть обладает силой государственного принуждения, осуществляемого специально приспособленным для этой цели аппаратом принуждения, являющимся частью государственного аппарата. Государство в необходимых случаях применяет меры государственного принуждения к лицам, совершившим правонарушения. Эти меры в зависимости от характера нарушений подразделяются на дисциплинарные наказания, административное воздействие, гражданско-правовую ответственность и уголовные наказания.
Государственная власть - не единственная форма власти народа. Еще одной формой власти народа является местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Признание народа верховным носителем всей власти является выражением народного суверенитета. Народный суверенитет означает, что народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, использует исключительно в своих собственных интересах. Народный суверенитет неделим, имеет и может иметь только одного субъекта - народ.
Конституция РФ закрепляет прерогативу многонационального народа России на всю власть, его полновластие. Это означает, что российский народ ни с кем не делит власть и никто, кроме него самого, не может претендовать на власть в Российской Федерации. «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации, - указывается в ст. 3. - Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону».
Таким образом, народовластие есть принадлежность всей власти народу, а также свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами.
В условиях народовластия осуществление власти конституируется, легитимируется и контролируется народом, т.е. гражданами государства, поскольку она выступает в формах самоопределения и самоуправления народа, участвовать в которых могут на равных правах все граждане. Народовластие как форма государства и способ правления превращается, таким образом, в организационный принцип обладания властью и ее осуществления, определяющий, что решение любых государственных задач или реализация властных полномочий нуждаются в легитимации, исходящей от народа или восходящей к нему. Представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании демократии.
Народ Российской Федерации осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции Р.Ф.).
В зависимости от формы волеизъявления народа различаются представительная и непосредственная демократия.
Представительная демократия - осуществление народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ, население, проживающее на той или иной территории.
Выборное представительство - важнейшее средство, обеспечивающее подлинное народовластие. Выборное представительство образуют избираемые народом государственные органы и органы местного самоуправления.
Непосредственная демократия - форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения. «Высшим непосредственным выражением власти народа, - указывается в Конституции РФ (ст. 3), - являются референдум и свободные выборы».
Согласно Федеральному конституционному закону №5_ФКЗ от 28 июня 2004 года «О референдуме Российской Федерации» Собрание законодательства РФ, 05.07.2004. № 27. Ст. 2710., референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.
Референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании.
Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств.
Референдум Российской Федерации проводится на всей ее территории.
На референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции России.
На референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы:
- 1) Об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;
- 2) О досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;
- 3) Об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
- 4) О персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
- 5) Об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
- 6) О принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации;
- 7) О введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты;
- 8) О принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
- 9) Об амнистии и о помиловании.
Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации.
Помимо всероссийских референдумов могут проводиться республиканские (республик в составе Российской Федерации), региональные и местные референдумы по наиболее важным вопросам жизни республики, региона и т.д. «Конституционное право России» / под ред. Ю.А. Веденеева. -М.,1990. -С. 23.
Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 №67_ФЗ (ред. от 09.11.2009) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Собрание законодательства РФ, 17.06.2002. № 24. Ст. 2253. (ст. 12), на референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.
На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум.
На референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
- а) О досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
- б) О персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;
- в) Об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
- г) О принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
- д) О принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации, либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, либо на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
Под выборами понимается участие граждан в осуществлении власти народа посредством выделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления принадлежащих им функций по осуществлению власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах.
Главное в выборах то, что они являются формой осуществления гражданами принадлежащей им власти. Наиболее существенный признак выборов - прямое волеизъявление граждан и выдвижение ими из своей среды представителей для осуществления народовластия.
Этому в полной мере соответствует правило, согласно которому право на участие в управлении государством, прежде всего активное и пассивное избирательное право, предоставляется гражданам конкретного государства, т.е. лицам, обладающим гражданством. Избирательное право - право не просто человека, а гражданина.
Выборы государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотренные Конституцией РФ, являются свободными и проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Рассмотрим принципы, которые наиболее чётко отражают демократичность государства.
Принцип народовластия характеризует Российскую Федерацию как демократическое государство (ст. 1 Конституции РФ). Народовластие предполагает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ (ст.3 Конституции РФ). Это характерно для демократического правового государства с республиканской формой правления. Каждая из двух категорий «народ» и «власть», составляющих понятие «народовластие», представляет собой сложное явление и требует специального рассмотрения.
С юридической точки зрения слово «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность данной, ассоциированной в рамках единого государства, совокупности людей к соответствующему государству.
«Власть» представляет собой возможность распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других. Власть - категория социальная. Она возникает вместе с возникновением человеческого общества и существует во всяком человеческом обществе, поскольку всякое человеческое общество требует управления, которое обеспечивается различными средствами, включая и принуждение.
В условиях народовластия осуществление власти конституируется, легитимируется и контролируется народом, т. е. гражданами государства, ибо она выступает в формах самоопределения и самоуправления народа, участвовать в которых могут на равных правах все граждане. Народовластие, как форма государства и способ правления, превращается, таким образом, в организационный принцип обладания властью и её осуществления, определяющий, что решение любых государственных задач или реализация властных полномочий нуждаются в легитимации (узаконении), исходящей от народа или восходящей к нему. Представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании демократии.
Народный суверенитет означает, что народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет её самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, используя исключительно в своих собственных интересах. В демократическом государстве единственным источником власти и её носителем выступает народ. Признание народа в качестве верховного носителя всей власти является выражением народного суверенитета. Народный суверенитет неделим, имеет и может иметь только одного субъекта - народ. Конституция РФ закрепляет прерогативу многонационального народа России на всю власть, его полновластие. Это означает, что российский народ ни с кем не делит власть, и никто, кроме него самого, не может претендовать на власть в РФ. «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации, - отмечается в ст. 3, п. 4 Конституции, - захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону».
Следовательно, народовластие есть принадлежность всей власти народу, а также свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами.
Действующая Конституция РФ устанавливает три главные формы осуществления народом власти: непосредственную демократию (референдум, свободные выборы), а также через органы государственной власти (прежде всего представительные: Федеральное Собрание, законодательные и представительные органы субъектов Российской Федерации) и органы местного самоуправления. Российская Федерация признаёт и гарантирует местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).
Под непосредственной демократией понимается прямое волеизъявление народа или его части, непосредственное решение ими вопросов государственной и общественной жизни или выражение мнения по этим вопросам. Конституция закрепляет ряд институтов (форм) непосредственной демократии, в том числе как высшее непосредственное выражение власти народа - референдум и свободные выборы. К этим институтам относятся также и другие: собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, народные обсуждения важных вопросов государственной жизни, законопроектов.
В системе институтов непосредственной демократии важнейшее место принадлежит выборам - форме наиболее широкого участия граждан в управлении государственными делами.
Под выборами понимается участие граждан в осуществлении народовластия посредством выделения из своей среды путём голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления, принадлежащих им функций по осуществлению власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на таких выборах.
Главное в выборах - это то, что они являются формой осуществления гражданами принадлежащей им власти. Наиболее существенный признак выборов - прямое волеизъявление граждан и выдвижение ими из своей среды представителей для осуществления, принадлежащей народу власти.
Этому в полной мере соответствует правило, согласно которому право на участие в управлении государством, прежде всего активное и пассивное избирательное право, предоставляется гражданам конкретного государства, т. е. лицам, обладающим гражданством. Избирательное право - право не просто человека, а гражданина.
Посредством выборов формируются государственные органы, органы местного самоуправления, определяется их персональный состав. Избираются представительные (законодательные) органы: Федеральное Собрание (однако, избирался населением Совет Федерации только первого созыва), законодательные органы субъектов федерации. Избираются и представительные органы местного самоуправления. В настоящее время, таким образом, избирается и ряд должностных лиц: Президент Российской Федерации, президенты республик в её составе, главы администраций, мэры городов.
Выборы государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотренные Конституцией РФ, являются свободными и проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Важная форма непосредственного народовластия - референдум. «Высшим непосредственным выражением власти народа,- указывается в Конституции РФ (ст.3), - являются референдум и свободные выборы».
Согласно Федеральному конституционному закону от 7 июля 1995 года « О референдуме Российской Федерации», референдум - всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум РФ проводится на всей территории Российской Федерации. Референдум Российской Федерации (Всероссийский референдум) - всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни.
На референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решения о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ.
Вопросы, выносимые на референдум РФ, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Решения, принятые Всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации.
Помимо всероссийских референдумов, могут проводиться республиканские (республик в составе РФ), региональные и местные референдумы по наиболее важным вопросам жизни республики, региона и т. д.
Представительная демократия означает осуществление власти народом через представительные органы. Представительные органы избираются непосредственно народом, состоят из его полномочных представителей - народных депутатов, играют огромную роль в формировании и выражении государственной воли народа, олицетворяют его. Парламент России, представительные органы её субъектов осуществляют законодательную власть, выражают государственную волю народа в законах, регулирующих организацию и деятельность других властных структур, поведение всех людей и организаций на территории страны. Представительная демократия должна способствовать подконтрольности государства народу.
Очень большое значение в осуществлении власти народа имеют избираемые им должностные лица государства, прежде всего Президент РФ. Институт всенародно избираемого Президента - действенное средство реализации народного суверенитета. Через него народ также оказывает воздействие на государственный аппарат в целях осуществления своей воли; именно Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики, которая осуществляется исполнительной властью.
Ещё одна форма осуществления народовластия - органы местного самоуправления .
Они отделены от системы органов государственной власти, не входят в их систему. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Самоуправление осуществляется местным населением - составной частью народа через формы непосредственного волеизъявления на местном уровне - выборы, референдумы и через органы местного самоуправления.
Местное самоуправление относится к числу важнейших проявлений демократизма Российской Федерации. «В Российской Федерации,- сказано в ст. 12 Конституции РФ,- признаётся и гарантируется местное самоуправление».
Местное самоуправление неразрывно с демократией, поскольку в основе демократии, как формы государства и способе правления, лежит идея политической свободы, проявляющаяся в результате распространения принципа самоопределения и самоуправление не только на отдельного человека или народ в целом, но и на регионы и другие сообщества граждан.
В современных условиях в Российской Федерации под местным самоуправлением понимаются право и способность населения разных территориальных единиц управлять в рамках закона под свою ответственность и в собственных интересах значительной частью общественных дел и контролировать их. Все рассмотренные главные организационно-правовые формы осуществления народовластия взаимосвязаны, должны служить реализации суверенитета народа - единого и единственного конституционного источника власти в стране.
