Правительство Москвы
ДЕПАРТАМЕНТ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
Об утверждении Порядка осуществления контроля за деятельностью бюджетных и казенных учреждений, подведомственных Департаменту жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы
Во исполнение пункта 3 постановления Правительства Москвы от 15 февраля 2011 года N 30-ПП "О порядке осуществления контроля за деятельностью бюджетных и казенных учреждений города Москвы" и в целях обеспечения контроля за деятельностью подведомственных Департаменту бюджетных и казенных учреждений:
1. Утвердить Порядок осуществления контроля за деятельностью бюджетных и казенных учреждений, подведомственных Департаменту жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы города Москвы (приложение к настоящему приказу).
2. Установить, что контроль за деятельностью государственных бюджетных и казенных учреждений осуществляется отраслевыми структурными подразделениями Департамента по направлениям деятельности, Управлением финансирования, учета и отчетности, Управлением планирования, Управлением государственной службы, кадров и охраны труда, Правовым управлением, Управлением имущественно-земельных отношений, отделом размещения государственного городского заказа, контрольно-ревизионным отделом в соответствии с положениями о структурных подразделениях.
3. Первым заместителям, заместителям руководителя Департамента:
3.1. Обеспечить внесение изменений в положения о структурных подразделениях по направлениям деятельности, учитывающие изменение правового положения государственных учреждений и настоящий Порядок.
3.2. Усилить ведомственный контроль за деятельностью подведомственных учреждений.
4. Контроль за выполнением настоящего приказа возложить на заместителя руководителя Департамента Доркину И.С.
Руководитель Департамента
жилищно-коммунального хозяйства
и благоустройства города Москвы
А.В.Цыбин
Приложение. Порядок осуществления контроля за деятельностью бюджетных и казенных учреждений Департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы
Приложение
к распоряжению Департамента
жилищно-коммунального хозяйства
и благоустройства города Москвы
от 27 мая 2011 года N 05-14-319/1
1. Общие положения
1.1. Настоящий Порядок определяет общие принципы и требования к организации и осуществлению контроля за деятельностью бюджетных и казенных учреждений Департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы (далее - Департамент), в том числе в целях определения правильности формирования государственных заданий, планирования бюджетных расходов, законности, целевого характера, эффективного использования средств бюджета города Москвы и государственного имущества, в том числе особо ценного движимого имущества.
1.2. Контроль за деятельностью бюджетных и казенных учреждений (далее - учреждение) осуществляется Департаментом жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы, исполняющим функции и полномочия учредителя бюджетных и казенных учреждений, в соответствии с:
- Бюджетным кодексом Российской Федерации ;
- Гражданским кодексом Российской Федерации ;
- Трудовым кодексом Российской Федерации ;
- Федеральным законом от 12.01.96 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" ;
- Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" ;
- Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" ;
- Законом города Москвы от 19.12.2007 N 49 "Об основах управления собственностью города Москвы" ;
- Законом города Москвы от 26.12.2007 N 53 "Об имущественной казне города Москвы" ;
- Положением о Департаменте жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы;
- уставами государственных учреждений;
- иными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, города Москвы и локальными актами Департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы.
2. Цели и предмет контроля деятельности учреждений
2.1. Основными целями контроля за деятельностью бюджетных и казенных учреждений являются:
2.1.1. Оценка правильности формирования государственного задания в части объемов и (или) качества предоставляемых учреждением государственных услуг (выполняемых работ).
2.1.2. Оценка правильности определения суммы субсидии, подлежащей перечислению бюджетному учреждению (исходя из объема государственного задания), составления сметы казенного учреждения, начальной цены государственных контрактов.
2.1.3. Выявление отклонений в деятельности учреждения по исполнению государственного задания (соотношение плановых и фактических значений результатов, выполнение дополнительных видов деятельности при невыполнении или некачественном выполнении основных видов деятельности и др.), выработка рекомендаций по их устранению.
2.1.4. Определение эффективности и выявление отклонений от целевого использования бюджетных средств при осуществлении деятельности учреждения.
2.1.5. Оценка результатов финансово-хозяйственной деятельности учреждения.
2.1.6. Определение эффективности и выявление отклонений от целевого использования объектов собственности города Москвы, оценка обеспечения сохранности государственного имущества.
2.1.7. Подтверждение соблюдения действующего законодательства при осуществлении деятельности учреждения.
2.1.8. Формирование информационной базы об объеме и качестве предоставляемых в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполняемых работ) в целях оптимизации расходов бюджета.
2.2. Предметом контроля являются:
2.2.1. Формирование государственного задания на оказание услуг (выполнение работ), определение суммы субсидии, подлежащей перечислению бюджетному учреждению, формирование сметы казенного учреждения.
2.2.2. Формирование и выполнение плана финансово-хозяйственной деятельности.
2.2.3. Осуществление основных видов деятельности, предусмотренных уставом учреждения, в том числе выполнение государственного задания.
2.2.4. Использование бюджетных средств.
2.3.5. Деятельность учреждения, связанная с использованием и распоряжением имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, а также обеспечение его сохранности.
2.3.6. Обеспечение учреждением публичности своей деятельности, а также доступности, в том числе информационной, оказываемых им услуг.
3. Формы, методы и периодичность осуществления контроля за деятельностью бюджетных и казенных учреждений
3.1. Контроль за деятельностью бюджетных и казенных учреждений осуществляется с использованием форм предварительного, текущего и последующего контроля.
Предварительный контроль
осуществляется до подписания, утверждения документа, совершения хозяйственной операции на стадии составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности, формирования и утверждения государственного задания, установления, рассмотрения и утверждения смет казенных учреждений, объема субсидий, подлежащих перечислению бюджетным учреждениям, согласования договоров, соглашений и других документов, в том числе при санкционировании операций.
Текущий контроль осуществляется в процессе исполнения государственного задания, плана финансово-хозяйственной деятельности, сметы казенного учреждения, выполнения основных видов деятельности, предусмотренных уставом учреждения, путем анализа оперативных данных и отчетности учреждения.
Последующий контроль
осуществляется после выполнения определенных этапов планов, заданий, исполнения смет, совершения хозяйственных операций путем проведения проверок отчетности учреждения и его деятельности, которые включает в себя в том числе проверку выполнения государственных заданий, эффективного и целевого использования бюджетных средств, государственного имущества, выполнения государственных контрактов и гражданско-правовых договоров, осуществления финансово-хозяйственной деятельности, оценку результатов, состава, качества и (или) объема (содержания) оказываемых учреждением государственных услуг (выполняемых работ).
3.2. Методами предварительного, текущего и последующего контроля являются:
3.2.1. Мониторинг (наблюдение) - постоянный контроль со стороны учредителя за показателями деятельности учреждения.
3.2.2. Камеральная (документальная) проверка (анализ) деятельности учреждения, проводимая по месту нахождения учредителя учреждения, по мере поступления проектов планов, проектов государственных заданий, расчетов субсидий, смет, отчетности о выполнении государственного задания, отчетов о выполнении плана финансово-хозяйственной деятельности или исполнении бюджетной сметы, сметы доходов и расходов по приносящей доход деятельности, бюджетной и бухгалтерской отчетности, иных отчетных документов и сведений о деятельности государственного учреждения.
3.2.3. Выездная проверка, являющаяся методом текущего и последующего контроля, осуществляется структурными отделами и управлениями Департамента по месту нахождения бюджетного или казенного учреждения или его имущества на основании распоряжения (приказа) руководителя Департамента в соответствии с Регламентом организации и осуществления ведомственного контроля, утвержденного руководителем Департамента.
3.3. Выездные проверки осуществляются в плановом и внеплановом порядке.
3.3.1. Плановая проверка проводится на основании плана, утвержденного руководителем Департамента.
3.3.2. Основанием для проведения внеплановых проверок являются:
- истечение срока исполнения бюджетным или казенным учреждением Департамента ранее выданного приказа (предписания) об устранении выявленных нарушений и недостатков;
- распоряжения (приказы) Департамента;
- информация органов местного самоуправления, прокуратуры Российской Федерации и города Москвы, правоохранительных органов о нарушениях законодательства Российской Федерации и города Москвы в деятельности бюджетного и казенного учреждения Департамента;
- мотивированные сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации о нарушениях законодательства Российской Федерации и города Москвы в деятельности бюджетных и казенных учреждений города Москвы, в том числе о ненадлежащем качестве предоставления государственных услуг (выполнения работ), использовании государственного имущества, в том числе особо ценного движимого имущества.
3.3.3. В отношении одного бюджетного или казенного учреждения плановая выездная проверка финансово-хозяйственной деятельности в рамках последующего контроля проводится, как правило, не реже одного раза в три года.
4. Результаты проверок
4.1. По результатам проверки, осуществленной на основании распоряжения (приказа) Департамента, составляется акт проверки.
4.2. В случае выявления при проведении проверки нарушений в деятельности бюджетного или казенного учреждения результаты проверки оформляются приказом Департамента с указанием выявленных нарушений и сроков их устранения, а также мер ответственности виновных должностных лиц, допустивших нарушения.
4.3. Результаты проведенных контрольных мероприятий учитываются при оценке эффективности и результативности деятельности бюджетных и казенных учреждений города Москвы.
4.4. Информация о результатах и последующего контроля, а также о мерах, принятых по результатам контрольных мероприятий, в течение месяца после завершения контрольных мероприятий подлежат размещению в сети Интернет на официальном сайте Департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы.
Электронный текст документа
подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:
файл-рассылка
Настоящий Закон в соответствии со статьей 353.1 Трудового кодекса Российской Федерации устанавливает порядок и условия осуществления в городе Москве ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в организациях, подведомственных органам исполнительной власти города Москвы, органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве (далее - органы местного самоуправления).
Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Законе
1. Для целей настоящего Закона используются следующие основные понятия:
1) подведомственные организации - государственные или муниципальные организации, функции и полномочия учредителей которых осуществляют органы исполнительной власти города Москвы или органы местного самоуправления соответственно;
2) ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (далее - ведомственный контроль), - деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях, осуществляемая посредством организации и проведения проверок;
3) проверка - совокупность мероприятий по контролю, проводимых уполномоченным на проведение проверки органом исполнительной власти города Москвы, а также органом местного самоуправления в отношении подведомственных организаций для оценки соответствия осуществляемой ими деятельности требованиям трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
2. Иные понятия, используемые в настоящем Законе, применяются в том значении, в каком они используются в федеральном законодательстве и законодательстве города Москвы.
Статья 2. Организация ведомственного контроля
1. Ведомственный контроль осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок.
2. Ведомственный контроль в отношении организаций, подведомственных органам исполнительной власти города Москвы, осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы.
3. Порядок и условия проведения проверок в отношении организаций, подведомственных органам исполнительной власти города Москвы, не предусмотренные настоящим Законом, в том числе основания, сроки, периодичность проведения проверок, а также порядок уведомления подведомственных организаций о проведении проверок, определяются Правительством Москвы.
4. Ведомственный контроль в отношении организаций, подведомственных органам местного самоуправления, осуществляется указанными органами самостоятельно.
5. Порядок и условия проведения проверок в отношении организаций, подведомственных органам местного самоуправления, не предусмотренные настоящим Законом, в том числе основания, сроки, периодичность проведения проверок, а также порядок уведомления подведомственных организаций о проведении проверок, определяются муниципальными правовыми актами.
6. Проверка осуществляется на основании правового акта уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы или правового акта органа местного самоуправления соответственно.
7. О проведении плановой проверки подведомственная организация уведомляется соответственно уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы, органом местного самоуправления не менее чем за три рабочих дня до начала ее проведения.
8. О проведении внеплановой проверки подведомственная организация уведомляется соответственно уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы, органом местного самоуправления не менее чем за 24 часа до начала ее проведения.
9. При проведении проверки должностные лица уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы, а также должностные лица органа местного самоуправления вправе посещать объекты (территории и помещения) подведомственных организаций, получать от должностных лиц подведомственных организаций документы, справки, сведения, объяснения и иную информацию, необходимую для проведения проверки.
Статья 3. Ограничения при проведении проверки
Должностные лица уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы, а также должностные лица органа местного самоуправления при проведении проверки не вправе:
1) проверять выполнение требований, не относящихся к предмету проверки;
2) требовать представления документов, информации, не относящихся к предмету проверки;
3) распространять информацию, полученную в результате проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством;
4) превышать установленные сроки проведения проверки.
Статья 4. Оформление результатов проверки
1. По результатам проведения плановой или внеплановой проверки должностным лицом (должностными лицами) уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы, а также должностным лицом (должностными лицами) органа местного самоуправления, проводившим (проводившими) проверку, составляется акт проверки.
2. К акту проверки прилагаются полученные в результате проверки документы или их копии, письменные объяснения должностных лиц подведомственной организации.
3. Акт проверки составляется в двух экземплярах. Второй экземпляр акта вручается руководителю подведомственной организации или уполномоченному им должностному лицу. В случае отсутствия руководителя подведомственной организации или уполномоченного им должностного лица, а также отказа в получении акта данный акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.
4. По истечении срока для устранения выявленных нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, руководитель подведомственной организации обязан представить соответственно в уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы или орган местного самоуправления отчет об устранении указанных нарушений. К отчету прилагаются копии документов и иные материалы, подтверждающие устранение нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Статья 5. Ответственность подведомственных организаций и их должностных лиц
Подведомственные организации, их должностные лица несут ответственность за нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в соответствии с федеральным законодательством.
| Мэр Москвы | С.С. Собянин |
Обзор документа
Ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства осуществляется в организациях, подведомственных органам исполнительной власти и органам местного самоуправления, посредством организации и проведения плановых и внеплановых проверок.
Проверки осуществляются на основании правового акта уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления. О проведении плановой проверки организация уведомляется не менее чем за три рабочих дня до начала ее проведения, а о внеплановой - не менее чем за 24 часа до начала ее проведения.
При проведении проверки должностные лица органа исполнительной власти или местного самоуправления вправе посещать объекты подведомственных организаций, получать от должностных лиц документы, справки, сведения, объяснения и иную необходимую информацию. По результатам проверки составляется акт, к которому прилагаются полученные документы или их копии, письменные объяснения должностных лиц. Один экземпляр акта вручается руководителю проверяемой организации или уполномоченному лицу.
По истечении срока для устранения выявленных нарушений руководитель организации обязан представить отчет об устранении нарушений. К отчету прилагаются копии документов и другие материалы, подтверждающие устранение нарушений.
Современная система государственного (муниципального) финансового контроля еще только начинает формироваться. При этом полномочия органов власти, исполняющих функции учредителей, по проверке подведомственных учреждений в законодательстве четко не обозначены. Некоторые пытаются по старинке контролировать абсолютно все. Выясним, что же на самом деле вправе проверять учредитель.
Буква закона
В июле 2013 г. в Бюджетный кодекс РФ были внесены изменения, заложившие фундамент системы государственного (муниципального) финансового контроля. Согласно ст. 266.1 БК РФ бюджетные и автономные учреждения являются одним из объектов финконтроля.
В то же время по большей части положения БК РФ распространяются на участников бюджетного процесса, к которым бюджетные и автономные учреждения не относятся. Нормативные правовые акты, регулирующие порядок финансового контроля их деятельности, только предстоит разработать.
В настоящее время акцент делается не на контроль целевого использования средств, а на контроль эффективности их расходования. Важная роль в этом процессе отводится учредителю.
Общие положения о контроле за деятельностью некоммерческой организации содержатся в ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ (далее – Закон № 7-ФЗ). Согласно п. 5.1 ст. 32 Закона № 7-ФЗ контроль за деятельностью бюджетных учреждений осуществляется:
- федеральными государственными органами, выполняющими функции учредителя (далее – учредители), – в отношении федеральных бюджетных учреждений;
- в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, – в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ;
- в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, – в отношении муниципальных бюджетных учреждений.
Аналогичные нормы для автономных учреждений установлены ч. 3.23 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ (далее – Закон № 174-ФЗ).
Полномочия учредителя по проведению мероприятий финансового контроля деятельности подведомственных учреждений определяются теми функциями и правами, которые закреплены за ним законодательством: БК РФ, ГК РФ, Законами № 7-ФЗ, 174-ФЗ, 83-ФЗ и др. Например, положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федеральных бюджетных и автономных учреждений утверждены постановлениями Правительства РФ от 26.07.2010 № 537, от 10.10.2007 № 662.
Проанализировав все перечисленные нормативные акты, можно очертить спектр тех вопросов деятельности учреждений, которые находятся под контролем учредителя.
Сфера интересов
Управление. Прежде всего учредитель утверждает устав учреждения. Также он обладает правом назначать руководителя учреждения, заключать и расторгать с ним трудовой договор, определять показатели эффективности и результативности его деятельности.
В автономных учреждениях представители учредителя включаются в состав наблюдательного совета (ч. 1 ст. 10 Закона № 174-ФЗ), что обеспечивает дополнительные возможности контроля.
Таким образом, учредитель вправе контролировать соответствие осуществляемых учреждением видов деятельности предусмотренным в уставе, оценивать эффективность и результативность работы руководителя учреждения.
Выполнение задания. Учредитель формирует и утверждает государственное (муниципальное) задание, проводит мониторинг его выполнения. Финансовое обеспечение деятельности учреждений зависит от объема государственных (муниципальных) услуг. Поэтому учредитель контролирует состав, объем, качество оказываемых услуг (выполняемых работ), определенных в задании, устанавливает периодичность и содержание отчетов о выполнении задания, в т. ч. раскрываемые показатели. Такие требования включаются в условия и порядок формирования задания (п. 1 ст. 69.2 БК РФ).
Выполнение плана ФХД. Учредители бюджетных и автономных учреждений определяют порядок утверждения планов финансово-хозяйственной деятельности (далее – план ФХД) для этих учреждений в соответствии с общими правилами, установленными Минфином России (подп. 6 п. 3.3 ст. 32 Закона № 7-ФЗ, п. 7 ч. 13 ст. 2 Закона № 174-ФЗ). Общие требования к плану ФХД изложены Минфином России в приказе от 28.07.2010 № 81н.
Следовательно, в компетенции учредителя находятся рассмотрение и утверждение плана ФХД и контроль за его выполнением, в т. ч. за соблюдением условий выделения субсидий на иные цели, бюджетных инвестиций, наличием остатков по ним.
Состояние имущества. Учреждения в своей деятельности используют имущество, принадлежащее Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию и закрепленное за ними на праве оперативного управления (п. 9 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ, ч. 1 ст. 3 Закона № 174-ФЗ).
При проведении контрольных мероприятий учредителем устанавливаются фактическое наличие и целевое использование имущества учреждений. Если будет выявлено используемое не по назначению имущество, учредитель, наделенный полномочиями собственника, может его изъять на основании ст. 296 ГК РФ.
Кроме того, учредителем (наблюдательным советом автономного учреждения) осуществляется согласование следующих сделок:
- крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность (п. 13 ст. 9.2, ст. 27 Закона № 7-ФЗ; ст. 15, 16 Закона № 174-ФЗ);
- сделок с недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за учреждением либо приобретенным за счет средств, выделенных на эти цели (пп. 2, 3 ст. 298 ГК РФ).
Кредиторская задолженность. Учредитель устанавливает правила расчета предельно допустимых значений просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений, включая сроки представления данных. В соответствии с п. 5 ч. 27 ст. 30 Закона № 83-ФЗ превышение предельно допустимых значений просроченной кредиторской задолженности может быть основанием для расторжения трудового договора с руководителем бюджетного учреждения.
Предметом контроля в данном случае является наличие просроченной кредиторской задолженности и соответствие ее размера установленному предельному значению.
Платные услуги. Учредитель устанавливает порядок определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности бюджетного учреждения, оказываемые им сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного задания.
Данное требование содержится в п. 4 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ.
Соответственно учредитель вправе проконтролировать, как утвержденный им порядок реализуется на практике.
Формы контроля
Формы, методы и периодичность контроля за деятельностью учреждений устанавливаются учредителями.
Формирование и утверждение заданий, рассмотрение и утверждение планов ФХД, по сути, являются процедурами предварительного контроля учредителя. При текущем контроле анализируются получаемые оперативные данные о деятельности подведомственного учреждения, выполнении задания, использовании выделенных из бюджета средств, согласовании и одобрении сделок.
Последующий контроль учредителя может осуществляться в форме камеральной проверки проектов планов, отчетов о результатах деятельности учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества, отчетности о выполнении задания, иных запрашиваемых отчетов и данных. Эта форма контроля может включать оценку результативности и эффективности деятельности учреждения.
Следует учесть!
Базовым документом, устанавливающим общие требования к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества, в соответствии с которым учредители разрабатывают и утверждают свои положения для подведомственных учреждений, является приказ Минфина России от 30.09.2010 № 114н.
В соответствии с требованиями учредителя данные могут представляться с детализацией по видам деятельности или услуг. В этом случае учреждению необходимо организовать учет соответствующим образом.
Возможен также последующий контроль в форме выездных проверок по месту нахождения учреждений согласно утвержденному плану. В рамках контрольных мероприятий учредитель проверяет:
- соотношение плановых и фактических показателей плана ФХД;
- наличие неиспользованных остатков субсидий из бюджета;
- соотношение нормативных и фактических затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг;
- оказание платных услуг, не предусмотренных учредительными документами либо заданием;
- невыполнение или некачественное выполнение задания, наличие обоснованных жалоб потребителей.
Не каждое отклонение является нарушением законодательства.
Например, нормативные и фактические затраты на оказание услуг могут и не совпадать. Однако анализ полученных результатов позволит учредителю скорректировать показатели в будущем.
Выводы
Как видим, сфера контроля учредителем деятельности подведомственных учреждений достаточно широка.
В ходе контрольных мероприятий учредитель определяет соответствие фактических показателей установленным плановым параметрам для принятия дальнейших управленческих решений.
По результатам контроля решается вопрос о сохранении либо изменении условий государственного (муниципального) задания и объемов финансового обеспечения из бюджета, перепрофилировании деятельности учреждения или его реорганизации, изменении типа, ликвидации, изъятии имущества или необходимости принятия мер по его сохранности.
Федеральным законом предусмотрены действенные механизмы контроля деятельности учреждения, в том числе за выполнением государственного (муниципального) задания, за состоянием размера кредиторской задолженности, за совершением крупных сделок и пр. Федеральным законом предусмотрено составление и утверждение для каждого учреждения плана финансово-хозяйственной деятельности, а также отчета о результатах деятельности и иных документов, предусмотренных пунктом 3.3 статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ в редакции Федерального закона. В целях обеспечения открытости и доступности документов, определенных пунктом 3.3. данной статьи государственное (муниципальное) учреждение предоставляет соответствующую информацию в Федеральное казначейство (территориальные представительства Федерального казначейства), после чего предоставленные сведения публикуются Казначейством России на специально созданном официальном сайте в сети Интернет (пункт 3.5 статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ в редакции Федерального закона). Таким образом, устанавливаются новые нормы, направленные на обеспечение прозрачности деятельности государственных (муниципальных) учреждений, их подотчетности перед учредителем и потребителями услуг. Вместо информации об исполнении сметы предметом отчетности бюджетного (автономного) учреждения становится отчет о результатах деятельности и об использовании закрепленного за учреждением имущества . Публичность и открытость деятельности учреждений задает новый, существенно больший уровень их ответственности перед учредителями и потребителями. Одновременно Федеральным законом предусмотрена и персональная ответственность руководителя бюджетного учреждения за результаты деятельности учреждения вплоть до увольнения. Так в соответствии с частью 13 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ в редакции Федерального закона, статьями 14, 15 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ, руководитель учреждения несет ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения сделки, не получившей предварительного согласия учредителя (наблюдательного совета – для автономных учреждений). Кроме того, учредитель, при заключении трудового договора с руководителем бюджетного учреждения предусматривает в нем: 1) права и обязанности руководителя; 2) показатели оценки эффективности и результативности его деятельности; 3) условия оплаты труда руководителя; 4) срок действия трудового договора, если такой срок установлен учредительными документами бюджетного учреждения; 5) условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные учредителем (часть 27 статьи 30 Федерального закона). Ответственность руководителя автономного учреждения регулируется положениями Федерального закона от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ.
Порядок организации работ по реализации положений Федерального закона (логика шагов)
ервый шаг в реализации положений Федерального закона – формирование перечней государственных (муниципальных) услуг (работ) (далее – перечни услуг), которые оказываются в целях обеспечения предусмотренных законодательством полномочий в соответствующих сферах деятельности. Перечни услуг формируются органом власти (учредителем) в целях формирования государственных (муниципальных) заданий на оказание услуг (выполнение работ). Представляется целесообразным сформировать полный отраслевой перечень услуг, оказываемых учреждениями субъекта Российской Федерации и муниципальных образований в соответствии с установленным объемом полномочий. Отраслевой перечень услуг формирует орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в таких сферах деятельности, как: образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, культура, социальная защита, транспорт и т.д. После формирования отраслевых перечней услуг, учредитель на основе отраслевых перечней услуг будет формировать ведомственные перечни услуг для своих подведомственных учреждений.Второй шаг , следующий за формированием перечней услуг, - анализ сети подведомственных учреждений и, при необходимости, принятие решений о создании учреждений, в том числе путем изменения их типа . В процессе анализа, учредители определяют насколько существующая сеть учреждений способна эффективно оказывать услуги, предусмотренные отраслевыми и ведомственными перечнями услуг 2 , после чего, в случае необходимости, принимают решение об изменении типа, реорганизации, ликвидации или создании государственного (муниципального) учреждения. Анализ сети подведомственных учреждений рекомендуется выполнять одновременно (параллельно) с первым шагом – формированием перечней услуг. Решение о создании учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности, а также об изменении типа учреждений принимается в порядке, устанавливаемом высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования соответственно. Изменение типа бюджетного (казенного) учреждения в целях создания автономного учреждения, а также изменение типа автономного учреждения в целях создания бюджетного или казенного учреждения осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (часть 3 статьи 17.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ). Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям, права на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь (часть 4 статьи 5 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ). Решение об изменении типа учреждения может быть принято учредителем как в процессе реализации второго шага, так и в любой момент в целях повышения эффективности деятельности подведомственных учреждений. Такое решение должно приниматься с учетом условий и результатов деятельности учреждения, задач развития, складывающейся конъюнктуры и т.п.Третий шаг - определение учредителем перечней особо ценного движимого имущества и перечней недвижимого имущества , закрепленного за каждым подведомственным бюджетным (автономным) учреждением учредителем или приобретенного им за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества. 3 Данную работу необходимо осуществлять в целях расчета субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания подведомственными бюджетными и автономными учреждениями 4 , а также для определения имущества, которым учреждение не вправе распоряжаться без согласия учредителя 5 и на которое не может распространяться ответственность по обязательствам автономных и бюджетных учреждений 6 .Четвертый шаг – определение объема нормативных затрат, связанных с оказанием услуг учреждениями . В соответствии со статьей 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона к бюджетным ассигнованиям на оказание услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на обеспечение функций казенных учреждений (по смете), а также предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими услуг. Таким образом, в целях финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания необходимо определить размер нормативных затрат по каждой услуге, включенной в соответствующий перечень услуг.Пятый шаг – формирование и финансовое обеспечение государственных (муниципальных) заданий . Порядок формирования и финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования (части 3 и 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона). Шестой шаг – определение учредителем порядка формирования перечней платных услуг и порядка, устанавливающего условия их оказания . Рекомендуется проводить четкую политику в части оказания платных услуг подведомственными учреждениями. Платные услуги должны быть отражены в плане финансово-хозяйственной деятельности учреждения, что обеспечит условия для контроля за приносящей доход деятельностью учреждения со стороны учредителя. Четкое отделение платных услуг от гарантированных бесплатных услуг для потребителя, оказываемых учреждениями, является важным фактором успешной реализации Федерального закона в части обеспечения повышения доступности государственных (муниципальных) услуг. Важнейшим шагом при реализации положений Федерального закона является определение порядка (регламента) мониторинга реализации Федерального закона, порядка контроля за исполнением государственного (муниципального) задания и порядка составления отчета о результатах деятельности государственных (муниципальных) учреждений . Все вышеперечисленные шаги будут более подробно рассмотрены в соответствующих разделах настоящих комплексных рекомендаций. В целях оказания методической помощи субъектам Российской Федерации размещены проекты 9 модельных актов высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и модельных нормативных правовых актов финансовых органов субъектов Российской Федерации, в том числе модельный Закон субъекта Российской Федерации "Об отдельных мерах по совершенствованию правового положения государственных учреждений субъекта Российской Федерации в переходный период" (размещены на официальном сайте Министерства финансов Российской Федерации –).
Юрий Суфадинович СОКУРОВ, ведущий консультант Департамента методологии, анализа и консалтинга ООО «БФТ»
Контроль финансово-хозяйственной деятельности государственных учреждений является одной из актуальных тем для органов исполнительной власти, имеющих широкую сеть подведомственных учреждений. Каковы цели такого контроля, кто правомочен его осуществлять, каковы права и ограничения участников контроля?
В настоящее время необходимость осуществления контроля деятельности автономных, бюджетных и казенных учреждений в целом установлена соответствующими федеральными законами. Так, в соответствии с пунктом 5.1 статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7‑ФЗ «О некоммерческих организациях» федеральные государственные органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя, контролируют деятельность федеральных бюджетных и казенных учреждений; в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ контролируются бюджетные и казенные учреждения субъекта РФ.
Для автономных учреждений аналогичные нормы предусмотрены в пункте 3.23 статьи 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174‑ФЗ «Об автономных учреждениях». При этом подзаконные акты, регулирующие контроль подведомственных учреждений, не приняты. Включается сюда контроль финансово-хозяйственной деятельности (ведомственный финансовый контроль) или нет, законами не оговаривается.
На необходимость осуществления контроля учредителя указывают и требования Бюджетного кодекса. Так, в силу статьи 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств должен обеспечивать соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении. В эту сферу попадает и контроль использования субсидий на выполнение государственного задания. При этом согласно статье 69.2 БК РФ порядок контроля исполнения государственного задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения, устанавливается при утверждении задания. В свою очередь, правила осуществления контроля выполнения задания органами госвласти, осуществляющими функции и полномочия учредителя, определяются при утверждении порядка формирования задания и финансового обеспечения его выполнения.
Кто контролирует
На практике правила осуществления контроля деятельности государственных учреждений в различных субъектах РФ и предметы контроля заметно разнятся, что можно увидеть, прежде всего анализируя действующие нормы региональной правовой базы. На уровне субъектов РФ соответствующей функцией по осуществлению ведомственного финансового контроля, как правило, наделяются отраслевые органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя. Соответственно, регулирование контроля осуществляется локальными актами данных органов, разрабатываемыми в рамках реализации нормативных правовых актов, принятых в развитие федеральных законов о некоммерческих организациях и автономных учреждениях.
Распространена схема, когда отраслевой орган (например, региональное министерство образования) занимается контролем за оказанием учреждением услуг и (или) выполнением работ, осуществлением финансово-хозяйственной деятельности, закупок, а орган по управлению и распоряжению имуществом - проверкой вопросов, связанных с использованием имущества. Но может использоваться и сочетание данных направлений контроля на уровне одного госоргана при осуществлении ведомственного контроля, особенно это относится к федеральному уровню.
Процесс организации и проведения контрольных мероприятий на ведомственном уровне, как правило, идентичен контролю, проводимому органами финконтроля. Это объясняется в том числе тем, что до принятия Закона № 252‑ФЗ главные распорядители бюджетных средств работали в том же правовом поле, что и органы финконтроля (статьи 158 и 269 БК РФ), а потому имеют опыт и наработанную базу как в плане регулирующих документов, так и в плане проведения контрольных мероприятий.
Организация контроля
Что касается организации контроля, то соответствующие контрольные функции внутри учредителя возлагаются на контрольно-ревизионные подразделения, создаваемые в рамках ведомства, осуществляющего функции и полномочия учредителя, или уполномоченных должностных лиц. Непосредственными механизмами реализации ведомственного финансового контроля являются контрольные мероприятия, которые могут проводиться с использованием следующих методов, присущих работе и органов финконтроля:
проверка - изучение отдельных финансовых и хозяйственных операций учреждения, в том числе на основе отчетной документации учреждения, установление их соответствия требованиям законодательства;
ревизия - полная проверка финансово-хозяйственной деятельности учреждения с целью определения ее законности, целесообразности, эффективности;
обследование - оценка состояния отдельных вопросов финансово-экономической деятельности учреждения для определения его финансового состояния и возможных перспектив развития.
На практике на регулярной основе чаще всего проводят проверки и ревизии. Так же, как и в случае с контрольными мероприятиями, проводимыми органами госфинконтроля, проверки, осуществляемые на уровне ведомств, могут быть камеральными и выездными; руководитель учреждения может быть заранее уведомлен о проведении контрольного мероприятия; могут быть ограничены длительность контрольного мероприятия, возможности его продления; может быть установлена минимальная периодичность осуществления контрольных мероприятий и т. д.
Результаты контроля
Порядок реализации результатов контрольных мероприятий законодательством не регламентирован. Финансовый контроль учредителей в отношении подведомственных учреждений не относится к сфере госфинконтроля, законодательством не предусмотрено применение бюджетных мер принуждения и (или) мер административного принуждения в отношении подведомственных учреждений, допустивших нарушения. Тем не менее результаты контрольных мероприятий находят свою реализацию и используются учредителями для принятия управленческих решений, таких, например, как:
сохранение (увеличение, уменьшение) показателей государственного задания и объемов его финансирования;
внесение изменений в учредительные документы учреждения;
перепрофилирование деятельности, реорганизация, изменение типа учреждения или его ликвидация;
применение мер ответственности к руководителю учреждения, продление или расторжение с ним трудового договора;
подготовка предложений о необходимости выполнения мероприятий по обеспечению сохранности государственного имущества;
направление материалов контроля в соответствующие органы в зависимости от характера выявленных нарушений (наличие признаков бюджетного или административного правонарушения, уголовного преступления).
Необходимо также иметь в виду, что в силу Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8‑ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в сети интернет должна размещаться информация о деятельности государственных органов, включая информацию о результатах проверок, проведенных государственным органом, его территориальными органами, подведомственными организациями в пределах их полномочий. В свою очередь, например, бюджетное учреждение в целях обеспечения открытости и доступности информации о своей деятельности на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях должно размещать сведения о проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятиях и их результатах. Данное положение федерального законодательства также может найти отражение в региональных нормативных правовых актах, касающихся контроля деятельности учреждений.
Правила устанавливает учредитель
Вполне возможно, в будущем законодатель определится с данным направлением контроля, его развитием (например, в виде внутреннего аудита; ведомственного контроля, включающего финансовый контроль, контроль в сфере закупок и т. д., либо разделения на самостоятельные направления ведомственного контроля; в виде составной части внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и пр.). Но на сегодняшний день конкретные правила проведения ведомственного финансового контроля должен устанавливать государственный орган (учредитель), исходя из имеющихся требований регионального законодательства, внутренней организации деятельности госоргана и целей, которые он желает достичь посредством реализации контрольной функции.
Так, правовые акты органов, выполняющих функции учредителей, могут определять:
порядок осуществления контрольных мероприятий по проверке целевого и эффективного использования денежных средств, государственного имущества, закрепленного за учреждениями на праве оперативного управления, ведомственного контроля в сфере закупок (в случаях, когда контроль в сфере закупок наряду с контролем использования имущества рассматриваются как составляющие ведомственного контроля);
обязанности учреждений (предоставление запрашиваемой информации и документов, информирование проверяющих об устранении выявленных нарушений с представлением подтверждающих документов);
права учреждений (ознакомление с результатами контроля, представление письменных возражений по результатам контроля, обжалование решения, принятого по результатам проведенного контрольного мероприятия).
Наряду с проверками, ревизиями и обследованиями учредителем должна быть организована работа по сбору и анализу данных о деятельности учреждения на системной основе, включая информацию о результатах контроля государственными контрольно-надзорными органами, информацию об отклонениях в выполнении государственных заданий, проведению по мере необходимости социологических опросов с целью выявления полноты оказания и степени удовлетворенности качеством государственных услуг, предоставляемых учреждением, и т. д. Другими словами, ведомственный финансовый контроль должен не дублировать государственный финансовый контроль, а носить прежде всего управленческий характер, то есть должен быть направлен на профилактику недостатков, нарушений, в том числе посредством мониторинга деятельности учреждений и своевременного принятия корректирующих мер.
Сам же ведомственный финансовый контроль деятельности государственных учреждений должен предполагать в первую очередь проверку:
соблюдения учреждением требований законодательства Российской Федерации в сфере деятельности некоммерческих организаций, в том числе в части открытости и доступности документов учреждения, и целей, предусмотренных его учредительными документами;
составления и выполнения планов финансово-хозяйственной деятельности;
полноты и качества выполнения госзадания на оказание услуг (выполнение работ), полноты и достоверности отчетности о его исполнении;
эффективного и целевого использования субсидий и иных целевых средств, соблюдения условий и порядка их использования;
оказания платных услуг и (или) выполнения платных работ;
выполнения условий гражданско-правовых договоров;
соблюдения сроков представления статотчетности;
использования имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, а также обеспечения его сохранности и пр.;
соблюдения руководителем учреждения условий трудового договора.
Реализация же результатов контрольных мероприятий должна выражаться в:
выявлении обстоятельств, обусловивших недостатки и нарушения в расходовании денежных средств и использовании материальных ценностей, нарушение требований действующего законодательства;
выработке рекомендаций по повышению эффективности деятельности проверяемых учреждений, а также анализе применения аналогичных рекомендаций, которые доводились до учреждений по результатам ранее проведенных контрольных мероприятий, в том числе органами госфинконтроля;
направлении материалов контрольных мероприятий в соответствующие органы в зависимости от характера выявленных нарушений;
формировании информационной базы об объеме и качестве предоставляемых государственных услуг (выполняемых работ).
Ответственность руководителя
Зачастую отдельной проблемой является выполнение руководителем учреждения требований со стороны проверяющих по устранению нарушений и недостатков. Следует отметить, что Закон № 83‑ФЗ предусматривает нормы контроля деятельности бюджетного учреждения, в том числе в части ответственности руководителя учреждения. Так, органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя, при заключении (перезаключении) трудового договора с руководителем учреждения должны предусмотреть в нем, кроме прочего, права и обязанности руководителя; показатели оценки эффективности и результативности его деятельности; условие расторжения трудового договора по инициативе работодателя при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.
Данные условия можно предусмотреть и в договоре с руководителем автономного учреждения, хотя напрямую в Законе № 83‑ФЗ такие положения не прописаны. Более того, учредитель может в условиях заключаемого договора с руководителем учреждения предусмотреть условия применения в отношении него соответствующих мер дисциплинарного взыскания, вплоть до расторжения трудового договора в одностороннем порядке, в том числе в случаях выявления фактов несоответствия деятельности учреждения требованиям законодательства и непринятия мер руководителем по устранению нарушений и недостатков.
В правовых актах, регулирующих вопросы проведения ведомственного финансового контроля, также целесообразно определить обязательные действия руководителя учреждения после получения результатов контроля: разработку и направление исполнителю контроля в течение определенного времени графика (плана) мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков, непосредственное их устранение в течение установленного времени и пр. В определенных случаях исполнитель контроля может предусмотреть проверку устранения нарушений и недостатков.
В силу отсутствия четкого требования о проведении ведомственного финансового контроля отсутствует и соответствующее требование об анализе со стороны надзорных органов такой деятельности с последующей выработкой рекомендаций и предложений по совершенствованию контроля. Но на уровне регионов такой вид анализа (мониторинга) вполне можно предусмотреть, в том числе посредством, например, согласования планов контрольных мероприятий и направления в органы государственного финансового контроля отчетов о результатах контрольных мероприятий с приложением необходимых материалов.
Федеральный закон от 23 июля 2013 года № 252‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
