Генпрокурор РФ дал указание пересмотреть практику работы прокуратуры и органов местной власти
«Местное самоуправление не должно страдать под прессом административного давления» - такое мнение озвучил Генпрокурор Юрий Чайка в ходе межведомственного совещания по проблемам взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления, состоявшемся в Москве в конце декабря 2010 года.
Чрезмерное количество проверок, запросов и представлений, нередко формальных и проводимых «для галочки» существенно осложняют работу органов местного самоуправления. Вместо того чтобы выполнять свои прямые обязанности, работники муниципалитетов тратят огромное количество времени на составление ответов на обращения проверяющих и контролирующих органов. Никто не предлагает отменить контроль за деятельность местных властей, однако методы этого контроля необходимо совершенствовать. Эти тезисы звучали на совещании и в выступлениях Генерального Прокурора РФ Юрия Чайки, Министра регионально развития РФ Юрия Басаргина и многих других участников.
«Состоявшееся совещание - важная веха в развитии российского местного самоуправления – убежден Председатель Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления, Председатель Всероссийского Совета местного самоуправления (ВСМС) Вячеслав Тимченко, также принимавший участие в совещании - Наша организация осуществляет постоянный мониторинг ситуации в сфере местного самоуправления. И я могу ответственно заявить, что в последние 5 лет отсутствие конструктивного взаимодействия с надзорными органами стало для органов местного самоуправления одной из самых серьезных проблем, пожалуй, такой же серьезной, как отсутствие квалифицированных муниципальных кадров или нехватка средств в местных бюджетах. В органах местного самоуправления немало людей, которые искренне стремятся обеспечивать развитие своих городов и поселков, повышать качество жизни граждан. Но именно они и не находят взаимопонимания и поддержки у надзорных и проверяющих органов».
В 2008 году «Всероссийский Совет местного самоуправления» провел специальный опрос на эту тему, в котором приняло участие 1476 руководителей муниципальных образований. Опрос выявил ряд системных проблем, характерных для большинства субъектов РФ.
Прежде всего, это огромное количество прокурорских запросов и проверок с которыми сталкивается практически каждое муниципальное образование. Некоторые из них получили в течение полутора лет свыше 500 запросов и, кроме того, в этот же период было проведено более 100 проверок их деятельности.
В городских округах и крупных городских поселениях в подготовке ответов на обращения из прокуратуры задействовано в среднем от 15 до 25 человек, при этом затрачивается от получаса до 4 часов (в «сложных» случаях – до 24 часов и больше). Зачастую ответы на обращения от муниципалитетов требует давать в кратчайшие сроки, иногда – в течение нескольких часов. При этом позиция представителей прокуратуры по данным срокам чаще всего является бескомпромиссной. В случае нарушения сроков ставится вопрос о «несвоевременном предоставлении информации», «непредставлении информации», «нарушении требований прокурора».
Озабоченность руководителей муниципальных образований вызывает и тот факт, что органы прокуратуры нередко используют инструмент запроса в органы местного самоуправления для получения разного рода информации, не связанной с решением вопросов местного значения или исполнением муниципалитетами отдельных государственных полномочий. Нередко представители прокуратуры направляют повторные требования по одним и тем же вопросам. И если учесть, что кроме органов прокуратуры муниципалов постоянно проверяют и другие ведомства: пожарная охрана, санитарно-эпидемиологические, ветеринарные службы и т.д., то можно себе представить, какой объем документооборота ежегодно и ежемесячно обрушивается на каждое муниципальное образование и насколько это отрывает сотрудников местных органов власти от непосредственного исполнения своих функций – удовлетворения потребностей граждан.
Еще одной проблемой является то, что зачастую содержание запросов не соответствует действующему законодательству. Опрос выявил многочисленные факты расхождения требований сотрудников надзорных органов с ранее вынесенными по соответствующим предметам решениями (позициями) судов, вышестоящих органов прокуратуры.
Одной из самых сложных проблем является неисполнимость многих требований органов прокуратуры в связи с недостаточным финансированием деятельности органов местного самоуправления.
Очевидно, что сложившаяся ситуация требовала серьезного обсуждения с участием различных федеральных министерств и ведомств, представителей региональных и местных властей. Именно поэтому на заседании Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ, проходившем в Астрахани в 2009 году под руководством Председателя Правительства РФ, «Всероссийский Совет местного самоуправления» заострил внимание на существующей проблеме.
Прозвучавшая в выступлениях представителей муниципального сообщества тревога была воспринята Владимиром Путиным, который дал поручение обратить на рассматриваемую тему особое внимание и провести совещание с участием всех заинтересованных сторон. Декабрьское совещание в Генеральной прокуратуре стало, по сути, одним из шагов по исполнению данного поручения.
Выступая на совещании, Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка отметил: «мы проанализировали ситуацию, и пришли к выводу о необходимости скорректировать подходы к решению вопросов взаимного сотрудничества. Должен признать, - что определенная часть прокуроров, действительно чрезмерно активно осуществляет надзорные мероприятия в сфере местного самоуправления. …генеральной прокуратурой выявлялись факты, - продолжает Юрий Чайка, - когда прокурорами на местах искусственно увеличивались показатели своей работы: в органы муниципальной власти вносились необоснованные акты реагирования, опротестовывались нормативные документы, утратившие силу, запрашивалась излишняя информация. Повышенное внимание органов прокуратуры обусловлено большим количеством нарушений в работе органов муниципальной власти. Но и местное самоуправление не должно страдать под прессом административного давления», - считает Генпрокурор РФ.
Участники совещания обсудили и другие меры по совершенствованию процедур контроля за деятельностью муниципальных образований. В частности, обсуждалась возможность распространения действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на структуры местного самоуправления. Данные меры, в частности, могли бы упорядочить плановые проверки как со стороны прокурорских работников, так и со стороны других ведомств.
По итогам мероприятий принят целый ряд решений, который, по оценке участников совещаний, в случае успешной реализации, способен существенно повлиять на ситуацию.
В соответствии с поручением Генерального Прокурора в первой половине 2011 года в федеральных округах пройдут межведомственные совещания с участием прокурорских работников, а также представителей региональных отделений Общероссийского конгресса муниципальных образований, Всероссийского совета местного самоуправления, иных общественных объединений органов МСУ, в ходе которых будут обсуждаться пути совершенствования взаимодействия территориальных органов прокуратуры и администраций муниципальных образований.
Прокурорам субъектов РФ рекомендовано: «принимать меры к исключению из надзорной практики случаев необоснованного истребования документов, материалов, статистических и иных сведений из органов МСУ, а также проведения проверок исполнения ими законодательства без наличия к тому законных оснований. В ходе осуществления прокурорского надзора, в том числе при внесении актов реагирования на допущенные органами МСУ нарушения, всесторонне и объективно оценивать сложившуюся ситуацию, а также возможные негативные последствия исполнения требований прокурора. При проведении проверок исполнения законодательства уполномоченными органами государственного контроля обращать внимание на адекватность их требований в адрес представительных и исполнительных органов местного самоуправления».
Министерству регионального развития предложено выработать методические рекомендации по вопросам исполнения законодательства о местном самоуправлении для прокурорских работников, а также подготовить методические пособия по правоприменительной практике в сфере муниципального законодательства, отражающие специфику местного уровня управления.
В соответствии с решением межведомственного совещания «Всероссийский совет местного самоуправления», другие заинтересованные организации в течение 2011 года будут «анализировать проблемы, возникающие при проведение органами контроля (надзора) проверок представительных и исполнительных органов МСУ, муниципальных учреждений и предприятий. И при наличии сведений о фактах необоснованных проверок деятельности органов МСУ информировать об этом прокуроров соответствующих субъектов РФ с приложением копий соответствующих документов».
«Мы готовы пересмотреть нашу нормативную базу с целью уменьшения количества проверок, - отметил Юрий Чайка. – Это позволит через взаимодействие с контрольно-надзорными ведомствами и органами местной власти исключить случаи бессистемности в требовании информации, формализма и непринципиальной позиции прокуроров при внесении актов реагирования. Но такие изменения не должны отразиться на качестве прокурорского надзора. Мы постараемся определить критерии необходимости и достаточности прокурорского вмешательства. Соответствующие указания прокуроры получат. И в случае, если будут выявлены факты невнимательного отношения к проверочной деятельности, то мы будем строго спрашивать именно с прокуроров», - подчеркнул Генпрокурор РФ.
В последние годы органы прокуратуры и местного самоуправления интенсивно сотрудничают в сфере муниципального нормотворчества. На практике выработаны и согласованы различные формы взаимодействия в этой сфере. Возникающие здесь проблемы если и не решены до конца, то по крайней мере найдены пути их решения.
В последние годы органы прокуратуры и местного самоуправления интенсивно сотрудничают в сфере муниципального нормотворчества. На практике выработаны и согласованы различные формы взаимодействия в этой сфере. Возникающие здесь проблемы если и не решены до конца, то по крайней мере найдены пути их решения.
Органы прокуратуры на местах ориентированы в первую очередь на предупреждение принятия незаконных муниципальных актов. В связи с этим прокуроры предлагали закрепить в федеральном законодательстве обязательность требований прокуроров по представлению проектов нормативных актов на изучение, а также обязательный, а не рекомендательный характер их замечаний в отношении этих проектов.
Но и в отсутствие таких норм решение возникающих проблем найдено. Прокуроры, используя предоставленное им во многих муниципальных образованиях право нормотворческой инициативы, добились закрепления в регламентах органов местного самоуправления обязательного представления проектов нормативных актов для предварительного изучения в органах прокуратуры. По итогам межведомственного совещания в Тамбовской области принято решение о самостоятельном внесении органами местного самоуправления соответствующих изменений в муниципальные нормы в этой части.
Пример
Есть практика (например, в Калужской, Смоленской областях) заключения между органами местного самоуправления и органами прокуратуры соглашений о взаимодействии, в которых предусмотрены условия и порядок предоставления проектов нормативных актов в органы прокуратуры.
В 2010 г. прокурорами Центрального федерального округа (далее ‒ ЦФО) дано свыше 54 тыс. заключений по проектам нормативных актов органов местного самоуправления, свыше 5 тыс. из них содержали замечания в связи с допущенными нарушениями закона, наличием коррупциогенных факторов и пр. Подавляющее большинство этих замечаний учтено органами местного самоуправления. В ряде случаев, например во Владимирской области, прокуроры добиваются средствами реагирования обеспечения надлежащего доступа к информации о деятельности муниципалитетов, в т. ч. размещения проектов нормативных актов в местных представительных органов на специальных сайтах в Интернете. Но в настоящее время не везде есть такая техническая возможность. В связи с этим, к примеру, решением межведомственного совещания в Рязанской области органами местного самоуправления рекомендовано принять меры к созданию сайтов либо заключению соглашений о размещении информации на имеющихся сайтах муниципальных районов или правительства области.
Прокурорами ЦФО в 2010 г. внесено в планы нормотворческой работы органов местного самоуправления около 700 предложений о разработке нормативных актов. Направлено свыше 11 тыс. представлений, информационных писем, предложений о принятии и изменении нормативных актов, большинство из которых учтено. Подготовлено более тысячи проектов актов, а также 524 модельных акта.
При организации взаимодействия целесообразно обсуждать вопросы, связанные с разработкой проектов нормативных актов, требующих финансирования из бюджета муниципального образования, в период до его утверждения на следующий год, иначе правотворческие инициативы прокуроров могут остаться нереализованными из-за отсутствия необходимых средств.
Разработка и внедрение модельных правовых актов для органов местного самоуправления позволяют избежать, особенно в актах сельских поселений, ряда однотипных ошибок при регулировании правоотношений. Такая практика актуальна в условиях возросшего количества принимаемых актов: достаточно сказать, что за последние два года – 2009-й и 2010-й ‒ органами местного самоуправления в ЦФО принято свыше 100 тыс. нормативных актов ежегодно.
Внедрение модельных актов должно использоваться и в том случае, когда нужно побудить органы местного самоуправления принять необходимые нормативные акты для реализации федеральных норм либо устранить пробелы.
Прокурорами уже разработаны такие модельные акты.
Пример
Прокурорами ЦФО разработаны: регламент по осуществлению муниципального земельного контроля и модельное положение об участии в профилактике экстремизма и терроризма на территориях муниципальных образований – в Тамбовской области; модельный правовой акт по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы – во Владимирской области; модельное положение о порядке обнародования муниципальных актов сельского поселения – в Брянской области.
Деятельность органов прокуратуры способствует развитию межмуниципального сотрудничества в сфере нормотворчества.
Пример
Районными прокурорами в Тверской области инициировано создание на поднадзорных территориях советов руководителей местных представительных органов, которые, в частности, проводят работу по формированию в электронном виде единой нормативной правовой базы сельских поселений, в т. ч. уставов.
В перспективе основные функции по содействию органам местного самоуправления в осуществлении своевременного мониторинга действующего законодательства, внесении изменений в муниципальные акты, в т. ч. с использованием электронной базы данных, должны взять на себя подобные структуры, а также советы муниципальных образований.
В настоящее время многие прокуроры отмечают низкую эффективность либо отсутствие мониторинга изменений действующего законодательства органов местного самоуправления. Примеров тому множество. Один из сравнительно недавних – в сфере избирательного законодательства. Потребовалось практически повсеместно принятие мер прокурорского реагирования, в т. ч. и в связи с обращением в октябре 2010 г. полномочного представителя Президента РФ в ЦФО в Генеральную прокуратуру РФ, чтобы привести уставы муниципальных образований в соответствие с изменениями Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, которые были внесены в конце 2009 г. и середине 2010 г. А изменения касались новых требований к количественному составу муниципальных избирательных комиссий и увеличения срока их полномочий с четырех до пяти лет.
В связи с распространенностью подобных нарушений от прокуроров поступают предложения установить в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) срок, в течение которого органы местного самоуправления должны приводить свои акты в соответствие с изменениями федерального законодательства. Ведь для региональных нормативных актов Федеральным законом 06.10.1999 №184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” установлен трехмесячный срок их приведения в соответствие с федеральными законами. Введение аналогичной нормы для органов местного самоуправления позволит повысить их ответственность за несвоевременность внесения изменений и, кроме того, сократить излишнюю переписку с органами прокуратуры по этому вопросу. От прокуроров и органов местного самоуправления имеются предложения о целесообразности исключения из Федерального закона № 131-ФЗ требований об определении в уставах муниципальных образований перечня вопросов местного значения. Так как этот перечень установлен в федеральном законе и не может быть изменен или дополнен в уставе, то фактически устав дублирует федеральные нормы. Однако при внесении изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ в данной части необходимо и внесение соответствующих изменений в устав муниципального образования, что представляет собой длительную и сложную процедуру.
Несмотря на принимаемые прокурорами меры, количество незаконных нормативных актов остается по-прежнему высоким. Так, в 2010 г. прокурорами в округе оспорено свыше 21 тыс. муниципальных актов, в т. ч. почти 4,5 тыс. уставов.
Для качественного изменения ситуации прокурорам на региональном уровне следует использовать свое участие в работе коллегиальных, консультативно-совещательных органов по обеспечению взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, состоящих из руководителей органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов региона. Такие органы действуют, к примеру, при Ярославской областной Думе, при губернаторе Калужской области. Данное участие может оказаться полезным для решения вопросов, связанных с предупреждением принятия незаконных муниципальных актов, и для инициирования самостоятельной работы органов местного самоуправления в масштабах всего региона по отмене незаконных положений и закреплению в муниципальных актах новых норм, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления.
Полагаем, что в работе по повышению правовой квалификации представителей органов местного самоуправления прокурорам следует сочетать организацию учебно-методических семинаров на местах с участием в работе семинаров, организуемых советами муниципальных образований и органами государственной власти, как это происходит в Ивановской, Калужской, Костромской, Курской, Липецкой, Московской, Тульской и других областях.
В Курской, Липецкой, Московской областях повышение квалификации муниципальных служащих организовано на базе региональных высших учебных заведений, где к чтению лекций, проведению курсов привлекаются прокурорские работники.
Заключенные прокурорами Белгородской, Брянской, Рязанской областей соглашения о взаимодействии с советами муниципальных образований как раз предполагают сотрудничество в этой сфере.
Взаимодействие органов местного самоуправления и органов прокуратуры осуществляется не только в сфере правотворчества, но и в первую очередь в правоприменительной деятельности. Общее количество нарушений, выявляемых прокурорами в органах местного самоуправления, на протяжении последних лет продолжает оставаться значительным. Так, в 2010 г. прокурорами ЦФО выявлено в их деятельности свыше 190 тыс. нарушений законов, в т. ч. почти 30 тыс. незаконных правовых актов.
По сравнению с 2009 г. эти показатели только возросли. За первый квартал 2011 г. выявлено свыше 68 тыс. нарушений закона, в т. ч. почти 10 тыс. незаконных правовых актов.
Во многих случаях прокуроры констатируют бездействие органов местного самоуправления по вопросам принятия, реализации финансирования различных целевых программ, необходимых для социального развития территорий, жилищного строительства, капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из ветхого и аварийного жилья, развития и поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, профилактики правонарушений, противодействия коррупции, терроризму, экстремизму, распространению наркомании.
Отсутствие программ лишает органы местного самоуправления возможности получить финансовую поддержку, к примеру, за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и областного бюджета на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилья, что, в частности, отмечено в решении межведомственного совещания, проведенного в Курской области. Эта проблема характерна и для остальных регионов ЦФО.
Принятые программы носят формальный и декларативный характер, не предусматривают конкретных мероприятий по их реализации и не обеспечены надлежащим финансированием.
Так, на координационном совещании руководителей правоохранительных органов ЦФО, посвященном вопросам усиления борьбы с терроризмом и экстремизмом, отмечалось, что в ряде муниципальных образований до сих пор не приняты программы, направленные на противодействие экстремизму и терроризму, а существующие не финансируются в полном объеме: это Белгородская, Брянская, Калужская, Липецкая, Тверская и другие области. В ряде муниципальных образований они приняты и профинансированы только после вмешательства органов прокуратуры. Прокурорскими проверками вскрыты факты ненадлежащего принятия мер к обеспечению антитеррористической защищенности жилых домов, образовательных, медицинских учреждений, гидротехнических сооружений, бездействия антитеррористических комиссий, созданных при местных администрациях.
Несмотря на чрезвычайную ситуацию с лесными и торфяными пожарами летом 2010 г., органами местного самоуправления в ряде регионов (Воронежская, Владимирская, Рязанская, Московская, Тверская, Ярославская и другие области) не приняли достаточных мер по подготовке населения и территорий к пожароопасному периоду 2011 г., что потребовало вмешательства прокуроров и обсуждалось на заседаниях комиссий ЦФО по предупреждению ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности. . . .
ПОЛНОСТЬЮ текст статьи можно прочитать в августовском номере журнала
Петрова Людмила Игоревна, старший прокурор отдела по организации взаимодействия с органами государственной власти, институтами гражданского общества, правового обеспечения и просвещения правового управления Генеральной прокуратуры РФ.
Манакова Снежана Геннадьевна, начальник отдела по надзору за законностью нормативных правовых актов и осуществлению правотворческой деятельности прокуратуры Московской области.
Авторы статьи обращают внимание на различные формы взаимодействия органов прокуратуры Московской области с региональными органами государственной власти в сфере разработки и принятия муниципальных нормативных правовых актов, на повышение профессионального уровня муниципальных служащих, участвующих в нормотворческом процессе.
Ключевые слова: муниципальное нормотворчество; взаимодействие; региональные органы власти; органы местного самоуправления; прокуратура области; муниципальные служащие.
Interaction of the prosecutor"s office with local authorities in the field of municipal law-making
L.I. Petrova, S.G. Manakova
The authors draw attention to various forms of cooperation of the Moscow Region Prosecutor"s Office with regional authorities in the development and adoption of municipal regulations, to increase the professional level municipal employees involved in the rulemaking process.
Key words: municipal rulemaking; interaction; regional authorities; local authorities; prosecutor"s office area; municipal employees.
Действующее законодательство Российской Федерации динамично развивается, и задача местной власти - оперативно реагировать на все изменения федеральных и региональных законов, своевременно приводить в соответствие муниципальную правовую базу.
Значимость муниципального нормотворчества заключается в его близости к нуждам населения, связанным с решением вопросов местного значения, и в реализации интересов граждан путем их закрепления в соответствующих нормах муниципальных правовых актов.
Понятие "муниципальный правовой акт" закреплено в ст. 2 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В ст. 4 этого Федерального закона установлена система муниципальных правовых актов, которую составляют устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
Совсем недавно трудно было представить, что взаимодействие региональных прокуроров с органами государственной власти субъектов Федерации в законотворчестве будет эффективной формой повышения качества разработки и принятия нормативных правовых актов для всех участников правотворческого процесса. Следует отметить, что в настоящее время уставами (конституциями) субъектов Федерации 77 прокуратур наделены правом законодательной инициативы. Подавляющее большинство городских и районных прокуратур субъектов Федерации уставами муниципальных образований также наделены правом нормотворческой инициативы. Формы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти субъектов Федерации регламентированы в приказах Генерального прокурора РФ. В прокуратурах субъектов Федерации также разработаны и действуют организационно-распорядительные документы по вопросам сотрудничества в сфере правотворчества.
24 декабря 2010 г. состоялось совместное совещание Генеральной прокуратуры РФ и Министерства регионального развития РФ, на котором обсуждались вопросы, касающиеся взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления, проблемы, связанные с недостатком квалифицированных муниципальных кадров, и др.
По итогам совещания принято несколько решений, которые, по оценке его участников, в случае успешной их реализации способны существенно повлиять на ситуацию, сложившуюся в сфере муниципального нормотворчества.
В соответствии с поручением Генерального прокурора РФ в федеральных округах также проведены межведомственные совещания с участием прокурорских работников, представителей органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Федерации. В ходе этих встреч были обсуждены пути совершенствования взаимодействия территориальных органов власти и прокуратуры.
Органы местного самоуправления за последнее десятилетие, в ходе проводимых реформ, приняли большое количество нормативных правовых актов, затрагивающих различные сферы общественных отношений. Однако в регионах России, к сожалению, не сформирована еще качественная муниципальная правовая база. Зачастую это связано со слабой профессиональной подготовкой представителей органов местного самоуправления. Поэтому необходимо уделять должное внимание повышению квалификации, правовому обучению муниципальных служащих. Такая задача была поставлена и перед органами прокуратуры на совместном совещании Генеральной прокуратуры РФ и Министерства регионального развития РФ.
Интересна в этом направлении совместная деятельность прокуратуры Московской области и органов государственной власти Московской области по повышению качества муниципальных нормативных правовых актов и по профессиональной подготовке муниципальных служащих.
Между прокуратурой и органами государственной власти Московской области сложилось конструктивное взаимодействие. Регулярные рабочие встречи прокуроров с представителями органов государственной власти и муниципальных образований области, организованные по инициативе Министерства по делам территориальных образований Московской области, стали традиционными. Постоянный диалог областной и местной власти с участием органов прокуратуры - основа для успешного развития территории, что подтверждается конкретными положительными результатами этой работы.
Следует отметить, что прокуратура Московской области провела комплекс организационных мероприятий по совершенствованию и расширению форм взаимодействия с органами местного самоуправления, в их числе - проведение совместных занятий по повышению квалификации муниципальных служащих, осуществляющих разработку муниципальных правовых актов.
Для этих целей между областной прокуратурой и управлением Министерства юстиции РФ по Московской области заключено соглашение о взаимодействии в части систематического обмена информацией о не соответствующих федеральному законодательству нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления области.
Плодотворна также и совместная работа областной прокуратуры с Министерством по делам территориальных образований правительства Московской области. Сведения, предоставляемые Управлением Министерства юстиции РФ по Московской области и Министерством по делам территориальных образований Московской области, анализируются, а информация о допускаемых органами местного самоуправления нарушениях действующего законодательства при издании муниципальных правовых актов направляется городским и районным прокурорам в целях обеспечения законности в сфере муниципального нормотворчества.
Такой обмен информацией помогает оперативно выявлять недостатки как в организации работы нижестоящих прокуратур при осуществлении надзора за законностью нормативных правовых актов, так и в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Нельзя оставить без внимания опыт областной прокуратуры в проведении совместных совещаний с представителями профильных министерств правительства Московской области и Управления Министерства юстиции РФ по вопросам регионального и муниципального нормотворчества. Такие мероприятия проводятся по актуальным вопросам правоприменительной практики, затрагивающей права и свободы граждан.
В целях повышения качества подготовки и оформления нормативных правовых актов используется и такая форма сотрудничества с органами государственной власти области, как участие прокуроров в стажировке, проводимой Московской областной думой для муниципальных служащих, где акцентируется внимание на проблемных вопросах муниципального нормотворчества, соблюдения правил юридической техники при подготовке законов и др. Участие сотрудников прокуратуры области в семинарах, проводимых Московской областной думой, носит систематический характер.
В первом полугодии 2011 г. облпрокуратура и горрайпрокуроры области провели межведомственное совещание с участием представителей правительства Московской области, Министерства по делам территориальных образований Московской области, Управления Министерства юстиции РФ по Московской области, отдельных органов местного самоуправления и иных заинтересованных лиц по вопросам законотворческой практики.
Практикуются рабочие встречи с представителями органов местного самоуправления в рамках выездов в городские и районные прокуратуры в целях проверки состояния их работы по осуществлению надзора за законностью нормативных правовых актов и правотворческой деятельности. Такие встречи позволяют разрешить наболевшие проблемы, связанные с нормотворческим процессом органов местного самоуправления, получить объективную информацию о недостатках в организации работы нижестоящих прокуратур и др.
На территории Московской области, в соответствии с постановлением губернатора Московской области "Об участии в проведении занятий в Государственном образовательном учреждении дополнительного профессионального образования "Московский областной учебный центр "Нахабино", создана и успешно функционирует на протяжении 9 лет система взаимодействия между органами государственной власти области и названным учебным центром по обеспечению практической направленности занятий с государственными и муниципальными служащими. Ежегодно в проведении учебных мероприятий принимают участие свыше 200 руководителей и специалистов министерств, комитетов и управлений Московской области.
Для максимального приближения образовательного процесса к практической деятельности слушателей к участию в проведении занятий привлекаются сотрудники прокуратуры Московской области. В первом полугодии 2011 г. прокуроры выступали в учебном центре "Нахабино" по следующим темам: "Проблема оспаривания нормативных и ненормативно-правовых актов в судах общей юрисдикции", "Проблемы, возникающие при подготовке заявлений на привлечение к административной ответственности и рассмотрении их в судах".
Получены позитивные результаты и от совместной работы областной прокуратуры и Министерства по делам территориальных образований Московской области в части разработки модельных муниципальных правовых актов. Сборник типовых модельных муниципальных правовых актов был направлен всем городским и районным прокурорам в целях оказания помощи органам местного самоуправления в сфере нормотворчества.
Сотрудники отдела по надзору за законностью нормативных правовых актов и осуществлению правотворческой деятельности прокуратуры Московской области систематически участвуют в совещаниях, проводимых городскими и районными прокурорами по правовым вопросам. Так, в сентябре 2011 г. главы и председатели советов депутатов Волоколамского, Воскресенского и Мытищинского муниципальных районов отметили положительное влияние таких семинаров на нормотворческие процессы.
Несмотря на усилия региональной прокуратуры и областной власти по оказанию содействия органам местного самоуправления при разработке нормативных правовых актов проблемы еще остаются. Прокуроры в ходе проверок выявляют несовершенство законодательства в области формирования и исполнения местных бюджетов, установления налогов и сборов, оказания услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального комплекса и др.
Совместными усилиями прокуратуры и Министерства по делам территориальных образований Московской области удалось активизировать работу органов местного самоуправления муниципальных образований по своевременному внесению актов в регистр муниципальных нормативных правовых актов Московской области. В прошлом году горрайпрокуроры в адрес руководителей органов местного самоуправления нескольких муниципальных образований области внесли более 25 представлений об устранении нарушений законодательства о регистре муниципальных нормативных правовых актов; в отношении некоторых должностных лиц, ответственных за предоставление сведений, необходимых для ведения регистра, возбуждены дела об административных правонарушениях по ст. 19.7 КоАП.
В соответствии с Положением о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, а также Законом Московской области "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области" органы местного самоуправления с января 2009 г. должны были начать работу по систематизации ранее принятых нормативных правовых актов с целью последующего занесения их в регистр. Вместе с тем результаты проводимых прокурорских проверок свидетельствуют о том, что до настоящего времени не все органы местного самоуправления надлежащим образом организовали работу по проведению мониторинга федерального и областного законодательства, принятию мер к устранению пробелов и коллизий правового регулирования.
Бездействие по приведению муниципальной нормативной базы в соответствие с действующим законодательством влечет за собой применение незаконных муниципальных правовых актов, что существенно нарушает права и свободы граждан. В частности, в некоторых муниципальных образованиях области действуют муниципальные нормативные правовые акты о порядке рассмотрения обращений граждан, утвержденные представительным органом местного самоуправления, что противоречит требованиям действующего федерального и областного законодательства. Так, ст. 3 ФЗ от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установлено, что правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией РФ, международными договорами РФ, федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Нормативные правовые акты субъектов Федерации могут устанавливать также дополнительные положения и гарантии, направленные на защиту права граждан на обращение, но не противоречащие требованиям указанного Федерального закона.
Материалы проверок свидетельствуют, что есть случаи несвоевременного приведения муниципальных правовых актов в соответствие с вновь принятыми федеральными и областными законами. Такие нарушения допускаются представительными органами муниципальных образований в положениях о порядке расходования средств резервного фонда администрации. Однако п. 6 ст. 81 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда местной администрации устанавливается исполнительным органом местного самоуправления - администрацией. Аналогичная норма закреплена в положениях о бюджетном процессе муниципального образования. Таким образом, представительный орган вторгается в компетенцию администрации и превышает свои полномочия.
Такая же ситуация складывается при принятии муниципальных нормативных правовых актов в части утверждения долгосрочных муниципальных целевых программ представительным органом местного самоуправления, что нарушает ст. 179 Бюджетного кодекса РФ.
Продолжая тему мониторинга законодательства, хотелось бы обратить внимание на проблему учета принимаемых нормативных правовых актов. Так, органы прокуратуры области, во исполнение Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 и Национального плана по противодействию коррупции, проводят сверки действующих нормативных правовых актов органов местного самоуправления, подлежащих приведению в соответствие с федеральным законодательством. Такие сверки проводятся систематически, а полученные сведения сопоставляются с данными Управления Минюста России по Московской области и Министерства по делам территориальных образований Московской области.
Однако предоставляемые городскими и районными прокурорами сведения о количестве принятых муниципальных правовых актов, основанные на информации органов местного самоуправления, существенно расходятся с данными Управления и Министерства. И на то есть существенные причины. Отсутствие на федеральном уровне закона о нормативных правовых актах до настоящего времени порождает много споров не только среди работников прокуратуры и судов, но и между уполномоченными органами по ведению регистра муниципальных правовых актов.
Залог успешной работы по формированию качественной нормативной базы - прежде всего заинтересованность всех участников нормотворческого процесса. В целях формирования единого подхода к вопросам отнесения муниципальных правовых актов к нормативным, в рамках совместной работы с органами государственной власти области и органами местного самоуправления на территории Московской области выработана позиция о целесообразности применения положений Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48. Согласно п. 9 указанного документа существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Анализ практики прокурорского надзора за соответствием издаваемых органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов действующему законодательству свидетельствует о том, что зачастую требования ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при разработке и принятии муниципальных нормативных правовых актов не соблюдаются. В основном нарушения допускаются при принятии актов по вопросам порядка осуществления деятельности органов местного самоуправления, право регулирования которого отнесено к полномочиям органов государственной власти; принятии муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы организации деятельности органов государственной власти, и т.д.
Хотелось бы обратить внимание на проблемы, связанные с опубликованием (обнародованием) принятых органами местного самоуправления нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, поскольку такие акты вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
При этом источник сведений о принятии нормативных актов - средства массовой информации, расположенные на территории муниципального образования, органы местного самоуправления которого принимали такой нормативный акт.
Изучение нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления, показало, что зачастую в них нет положений о необходимости опубликования принимаемого акта, что становится причиной его дальнейшего неопубликования. В отдельных нормативных актах есть ссылка на необходимость их размещения на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет, который не является официальным источником опубликования нормативного правового акта.
Зачастую такие факты нарушают не только федеральное законодательство, но и требования уставов муниципальных образований, согласно которым муниципальные правовые акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Приведенные примеры раскрывают незначительную часть проблем, которые возникают при взаимодействии органов прокуратуры и местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества.
Отдел по организации взаимодействия с органами государственной власти, институтами гражданского общества, правового обеспечения и просвещения правового управления Генеральной прокуратуры РФ уделяет значительное внимание вопросам сотрудничества старших помощников прокуроров субъектов Федерации с региональными органами государственной власти и местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества. Подводя итоги изложенного, можно сделать вывод, что активизация совместных действий органов прокуратуры, региональных органов государственной власти и местного самоуправления будет способствовать обеспечению законности при подготовке нормативных правовых актов, повышению квалификации муниципальных служащих, участвующих в правотворческом процессе.
Прокуратурой района вновь проведен анализ рассмотрения органами местного самоуправления муниципальных образований Камызякского района актов прокурорского реагирования, внесенных прокуратурой района по результатам проведенных проверок исполнения законодательства, а также рассмотрения обращений.
Проведенный анализ показывает, что содержание ответов по результатам рассмотрения актов реагирования, в также сроки их рассмотрения не соответствуют законодательству, несмотря на то, что ранее неоднократно в адрес руководителей органов местного самоуправления направлялись информационные письма о порядке и сроках рассмотрения актов прокурорского реагирования.
В этой связи, считаю необходимым вновь разъяснить следующее.
Согласно ст. 1 Федерального Закона РФ от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее Закон), прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Согласно ст. 2, 22 Закона, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Таким образом, прокурорский надзор - это одно из направлений правоохранительной деятельности, которое состоит в решении прокуратурой задач по обеспечению исполнения законов и соблюдению прав и свобод человека на всей территории РФ и осуществляется в пределах и порядке, установленном Федеральным законом «О прокуратуре РФ».
В целях устранения нарушений законодательства, а также причин и условий, способствующих данным нарушениям, предупреждения нарушений, должностные лица органов прокуратуры обладают полномочиями по внесению актов прокурорского реагирования.
Акты прокурорского реагирования - это предусмотренные Законом о прокуратуре формы реализации полномочий прокурора по устранению и предупреждению правонарушений. Закон в качестве таковых предусматривает протест прокурора (ст. 23), представление прокурора (ст. 24), постановление прокурора (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1).
Каждый из названных видов актов прокурорского реагирования имеет особенности в части порядка внесения, требований к его содержанию, сроками и порядку их рассмотрения.
Представление об устранении нарушений закона (ст. 22 Закона) относится к одному из наиболее распространенных актов реагирования.
Представление прокурора – это акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, уполномоченному устранить допущенные нарушения.
Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушения закона.
Хотелось бы обратить особое внимание, что представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению . В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
Таким образом, в ответе на представление должны содержаться сведения о конкретных мерах, принятых в целях устранения нарушений, а также причин и условий, им способствующих. Срок представления ответа на представление прокурора – 30 дней.
Протест прокурора (ст. 23 Закона) – это акт прокурорского реагирования, который приносится на противоречащий закону, нарушающий права человека и гражданина, правовой акт. Протест вносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации в суд. Правом принесения протеста на незаконные правовые акты обладают прокурор и заместитель прокурора.
В протесте заключается требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий закону (в целом или в определенной части), о приведении акта в соответствие с федеральным законом или его отмене.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.
О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
Таким образом, в ответе на протест должны содержаться сведения об устранении имеющихся в правовом акта противоречий закону путем изменения данного правового акта, т.е. его приведения в соответствие с законодательством, либо путем его отмены. Кроме того, к ответу на протест в обязательном порядке должен быть приложен правовой акт о внесении соответствующих изменений в правовой акт либо его отмене. В случае, если оспоренный правовой акт носит нормативный характер, к ответу на протест должен быть приложен проект нормативного правового акта о внесении изменений либо отмене оспоренного акта, проект подлежит утверждению после его проверки прокуратурой. Срок представления ответа на протест прокурора – 10 дней с момента его поступления, либо не позднее ближайшего заседания Совета муниципального образования (если принесен протест на решение Совета муниципального образования).
Таким образом, Законом о прокуратуре установлен конкретный порядок и сроки рассмотрения актов прокурорского реагирования.
Кроме того, хотелось бы обратить внимание, что в соответствии с положениями ст. 6 Закона о прокуратуре, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, установленных Законом, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой административную ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ, предусматривающую наказание в виде штрафа на должностных лиц от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
Информируя об изложенном, в целях укрепления состояния законности и правопорядка на территории района, а также устранения выявленных нарушений и недопущения их впредь прошу принять меры к дополнительному изучению требований Закона о прокуратуре, неукоснительному соблюдению требований, предъявляемых Законом, к порядку и срокам рассмотрения актов прокурорского реагирования.
Кроме того, прошу организовать изучение письма в поднадзорных учреждениях и предприятиях с целью недопущения нарушений законодательства при рассмотрении актов прокурорского реагирования.
Кроме того, сообщаю, что прокуратурой района разработаны памятка о порядке и сроках рассмотрения актов прокурорского реагирования и примерные образцы ответов, которые направлены в Ваш адрес электронной почтой.
С уважением,
Прокурор района старший советник юстиции В. Л. Даудов
Н.Р. Ажмуратова, тел. 999517
Основные формы взаимодействия органов прокуратуры с органами местного самоуправления определены в Законе о прокуратуре, согласно которому прокуратура осуществляет надзор за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также за соответствием законам издаваемых указанными органами правовых актов.
В этих целях органы прокуратуры и местного самоуправления осуществляют обмен информацией (в том числе посредством актов прокурорского реагирования) об имеющихся нарушениях, принимают меры к их устранению, а также к устранению способствующих им причин и условий.
Все формы взаимодействия в зависимости от целей условно можно разделить на профилактические (превентивные), когда взаимодействие осуществляется в целях недопущения нарушений закона, принятия незаконных правовых актов, и на те формы, когда взаимодействие осуществляется в целях устранения уже совершенных нарушений чаще всего путем внесения актов прокурорского реагирования. Такие, назовем их реакционные, формы взаимодействия преобладали в практической деятельности органов прокуратуры до 2007 г. Приказами Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144, от 2 октября 2007 г. N 155 были закреплены требования, не ослабляя надзора за законностью нормативных правовых актов, принять меры к углублению сотрудничества с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления, на регулярной основе участвовать в подготовке ими проектов законов и иных нормативных правовых актов, работе комитетов, комиссий и рабочих групп, осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов и их проектов, готовить по ним заключения, использовать иные профилактические формы взаимодействия. Приказ Генерального прокурора РФ от 21 июня 2013 г. N 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями" окончательно закрепил тенденцию к снижению давления на органы местного самоуправления.
Вместе с тем в настоящее время существенное значение приобретает вопрос о том, какие формы взаимодействия органов прокуратуры и местного самоуправления (превентивные или реакционные) являются наиболее эффективными и способствуют укреплению законности.
Прокуратурой города Новосибирска наработана обширная практика использования различных форм взаимодействия с органами местного самоуправления городского округа. Наиболее характерна оценка законности проектов всех нормативных правовых актов, принимаемых Советом депутатов и мэром города Новосибирска, участие в их разработке и обсуждении в рамках рабочих групп, постоянных депутатских комиссий, президиумов мэрии города. Вопросы взаимодействия, в том числе обмена проектами нормативных правовых актов и информацией о результатах их оценки, урегулированы в трехстороннем соглашении, заключенном между прокуратурой г. Новосибирска, мэрией города и Советом депутатов, а также в регламентах работы этих органов местного самоуправления. На регулярной основе с участием прокурорских работников и муниципальных служащих проводятся совместные совещания-семинары, направленные на повышение качественного уровня правотворчества. Принимаемые меры способствуют снижению числа выявляемых органами прокуратуры незаконных нормативных правовых актов.
Однако применение органами прокуратуры превентивных (профилактических) форм взаимодействия с органами местного самоуправления не всегда имеет позитивный результат и в некоторых случаях приводит к затягиванию процесса приведения местных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством, особенно в тех случаях, когда вопрос требует сложного правового анализа, обладает принципиальным для правоприменения характером.
Примером может служить практика взаимодействия прокуратуры и Совета депутатов г. Новосибирска с целью приведения в соответствие с федеральным законодательством положений местных нормативных правовых актов, регулирующих полномочия представительного органа и его депутатов в сфере управления муниципальным имуществом.
В одном из поступивших в прокуратуру города для оценки проектов решений Совета депутатов предлагалось внести изменения в Порядок размещения временных объектов на территории г. Новосибирска. Суть изменений заключалась в закреплении права депутата, в округе которого расположен такой объект, давать согласие на заключение и продление срока действия договора аренды земельного участка под ним.
В другом случае прокуратурой города оценивался проект решения Совета депутатов города о внесении изменений в Порядок управления и распоряжения имуществом муниципальной казны города Новосибирска. Этим проектом предлагалось наделить Совет депутатов правом согласовывать решение мэрии города об использовании права требовать выкупа акционерным обществом принадлежащих городу Новосибирску акций.
Положения двух названных проектов по результатам проведенной прокуратурой города правовой оценки были признаны незаконными. Заключения с обоснованием позиции прокуратуры и предложением исключить незаконные положения до принятия в установленном порядке нормативных правовых актов были направлены в Совет депутатов. Однако с учетом того, что вопрос и в том и в другом случае имел принципиальное значение для депутатов, предложения прокуратуры города, в том числе по результатам обсуждения с участием прокурорских работников на сессии представительного органа, были отклонены. Не была поддержана и просьба прокуратуры, обращенная в письме на имя мэра города, не подписывать решение Совета депутатов, содержащее незаконные положения.
В силу п. 4.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" при выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты необходимо руководствоваться тем, что прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт. Обратиться с заявлением в суд, в соответствии с этим пунктом Приказа, прокурор может лишь в случае отклонения протеста. Для реализации указанного требования прокуратура города незаконные решения Совета депутатов после их опубликования и вступления в силу опротестовала. Протесты были рассмотрены на очередной сессии Совета депутатов. В связи с тем что позиция представительного органа не изменилась, протесты, как и ожидалось, были отклонены. Решения суда первой инстанции, которыми были удовлетворены требования прокуратуры города о признании нормативных правовых актов противоречащими федеральному законодательству, были оспорены Советом депутатов в вышестоящие судебные инстанции, однако оставлены в силе. Таким образом, правовые нормы, на незаконность которых прокуратура города указывала еще на стадии разработки проекта документа, действовали в течение недопустимо длительного срока. Подобные ситуации не единичны.
Представляется, что сокращению времени, требуемого для приведения нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством, способствовала бы новая редакция п. 4.2 названного Приказа Генерального прокурора РФ N 195, которая бы не обязывала прокуроров приносить протест на те правовые акты, о незаконности которых уже указывалось принимающему их органу на стадии разработки и утверждения проекта.
Неисполнение законных требований прокурора о необходимости привести в соответствие с федеральным законодательством муниципальные правовые акты и последующее затягивание процесса восстановления законности влечет негативные последствия, в том числе и административную ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ, которая зачастую не применялась по причине пропуска установленного ст. 4.5 КоАП трехмесячного срока привлечения к ответственности. Поэтому представляется, что внесенные Федеральным законом от 22 декабря 2014 г. N 434-ФЗ в ст. 17.7 КоАП изменения, дополнившие санкцию дисквалификацией виновного должностного лица и, соответственно, увеличившие срок привлечения к ответственности до одного года, будут безусловно способствовать укреплению законности в сфере муниципального правотворчества, а также повышению эффективности всех форм взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления.
