Лекция 1: «Муниципальное право и его место в системе российского права»

1.1. Понятие, предмет и метод муниципального права

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.

Понятие муниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само слово муниципалитет (от лат. municipium - самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значения муниципальный и местный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.

Муниципальное право - комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.

Муниципальное право - самостоятельная отрасль права, так как:

1) Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9);

2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти;

3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов;

4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Предмет муниципального права - отношения в сфере осуществления местного самоуправления. Отношения в сфере осуществления местного самоуправления - деятельность населения, которая:

а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;

б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;

в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;

г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:

Отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;

Отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;

Отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;

Отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих;

Отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

Отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

Отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.

На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие.

Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права.

Под методом правового регулирования в муниципальном праве понимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их.

В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный.

Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других.

В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.

Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений.

Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью.

При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т.д.

Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание , дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.

Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования, которое предполагает субординацию субъектов, прямое подчинение. Правоотношения в данном случае возникают, как правило, в результате и на основании властного предписания. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения.

Дозволение, признающее равноправие сторон, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др. Наиболее сильное воздействие имеет место со стороны норм и институтов гражданского права. , как и другие нормативно-правовые акты гражданского законодательства, достаточно широко регулирует имущественные отношения с участием муниципальных образований, других субъектов (участников) местного самоуправления, которые становятся в этом случае одновременно и субъектами гражданского права. В ГК РФ закрепляется положение о том, что «городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами» (п. 1 ст. 124). От имени муниципального образования могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления (). В рамках институтов гражданского права регулируются также отношения муниципальной собственности () и ее приватизации (), правовой режим муниципальных унитарных предприятий () и муниципальных учреждений () и т.п.

Используются в муниципальном праве и запреты - способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.

В муниципальном праве используется также метод гарантий , который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Особенность этого способа воздействия состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, приняло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. В качестве примера можно привести ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).

Можно говорить об особом значении в муниципальном праве метода гарантий. Такая значимость объясняется федеративным характером государства, предоставляющим широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. В целях обеспечения прав местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права местного самоуправления.

Таким образом, в муниципальном праве не используется один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а имеет место синтез методов правового регулирования, что обусловлено предметом муниципального права и комплексным характером отрасли «муниципальное право». Все это создает особый режим муниципально-правового регулирования.

Понятие муниципальное право муниципалитет (от лат. municipium - муниципальный и местный

Муниципальное право - комплексная отрасль права, вторичная отрасль, Муниципальное право

Предмет муниципального права. Общественные отношения, составляющие предмет муниципального права. Субъекты муниципального права.

а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;

б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;

г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;

Отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.

На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие.

Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Основной отличительной чертой муниципально-правовых отношений являются их специфические субъекты, которыми являются:

Муниципальное образование;

Граждане РФ;

Население;

Группы граждан;

Органы местного самоуправления;

Ассоциации и союзы муниципальных образований, органов местного самоуправления;

Органы территориального общественного самоуправления;

Органы государственной власти;

Коммерческие и некоммерческие юридические лица.

Функции местного самоуправления. Понятие. Виды. Особенности реализации.

Понятие функций местного самоуправления

Функции местного самоуправления - это основные направления деятельности органов местного самоуправления, а также должностных лиц этих органов, направленные на реализации права граждан на местное самоуправление.

Правотворческая инициатива. Обращение граждан в органы местного самоуправления. Публичные слушания. Опрос граждан.

Глава муниципального образования. Особенности правового статуса главы муниципального образования. Полномочия. Акты.

Глава́ муниципа́льного образова́ния - высшее должностное лицо муниципального образования, наделённое Уставом муниципального образования и Федеральным законом № 131-ФЗ, от 6 октября 2003 года, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В российских регионах применяются разные наименования должности главы муниципальных образований - «глава города (района, посёлка, села)», «мэр города (района)», «глава местного самоуправления», «руководитель муниципального образования» и тому подобное.

Выборы главы муниципального образования.

Направление устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования на государственную регистрацию (см. Раздел 3).

Понятие и принципы территориальной организации местного самоуправления.

Основные организационно-правовые формы деятельности представительных органов муниципальных образований.

Комиссии местной администрации. Правовой статус и организация работы.

Местный бюджет и другие муниципальные финансы.

Вопросы местного значения. Понятие. Закрепление в нормативных актах.

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органам и местного самоуправления и затрагивает интересы каждого гражданина.

На уровне поселения к числу вопросов местного значения относятся вопросы формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, распоряжение муниципальным имуществом, содержание и строительство автомобильных дорог, обеспечение малоимущих граждан жильем, предоставление жителям муниципального образования услуг связи, транспорта, общественного питания и бытового обслуживания, организация досуга населения, вопросы благоустройства и озеленения поселения, вывоза твердых бытовых отходов и ряд других вопросов (статья 14 Федерального закона).

При этом часть вопросов, таких как, например, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом, решается жителями муниципального образования и органами местного самоуправления совместно, поскольку требует привлечения к работе специализированных организаций.

Вопросы организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения в населенных пунктах, организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора население вправе и может решить самостоятельно.

Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления рассмотрены в главе 3данного пособия.

Активное участие в решении вопросов местного значения поселений принимает муниципальный район. В исключительных случаях вопросы местного значения вправе решать органы государственной власти. К таким случаям относятся: отсутствие органов местного самоуправления и невозможность их формирования в связи со стихийным бедствием, катастрофой или иной чрезвычайной ситуацией, неудовлетворительное финансовое состояние муниципального образования или в случае нецелевого использования бюджетных средств муниципальным образованием. Кроме того, поводом для государственного вмешательства в дела муниципального образования могут стать установленные в судебном порядке случаи нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, иных нормативных актов, допущенные со стороны органов местного самоуправления.

В соответствии с подпунктом 14 пункта 1 статьи 16 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится «организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов». Просим разъяснить, какие виды медицинской помощи подразумеваются под термином «первичная медико-санитарная помощь в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях».

В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-I, первичная медико-санитарная помощь включает: лечение наиболее распространенных болезней, а также травм, отравлений и других неотложных состояний; проведение медицинской профилактики важнейших заболеваний; санитарно-гигиеническое образование; проведение других мероприятий, связанных с оказанием медико-санитарной помощи гражданам по месту жительства (статья 38). Порядок оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг, утвержден приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 22 ноября 2004 года № 255. В настоящее время в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации идет подготовка нормативно-правовых актов, определяющих порядок оказания первичной медико-санитарной помощи и для других категорий граждан.

3. Как могут передаваться государственные полномочия органам местного самоуправления?

Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации или федерального центра. Решение о передаче полномочий и порядок их финансирования закрепляются законом.

Чаще всего государственные полномочия передаются органам местного самоуправления с целью экономии денежных средств и более эффективной реализацией переданных полномочий.

В пример можно привести организацию тушения пожаров. Как свидетельствует мировая практика, эта функция государства более эффективно может быть реализована на муниципальном уровне. С учетом современного перехода пожарной службы в ведение субъектов Российской Федерации и демилитаризации пожарных частей, с 2008 года их можно было бы передать органам местного самоуправления.

На исполнение государственных полномочий муниципалитет должен получать субвенции из бюджета субъекта Федерации или федерального бюджета, в зависимости от уровня переданных ему государственных полномочий. Кроме того, муниципалитет может использовать и свои средства на исполнение переданных функций, но только в том случае, если это предусмотрено уставом муниципального образования. Помимо финансовыхсредств органам местного самоуправления должны передаваться в пользование, управление или в собственность необходимые материальные средства.

Муниципальное образование, в свою очередь, обязано обеспечить надлежащую реализацию делегированных ему полномочий, для этого оно вправе издавать общеобязательные нормативные правовые акты и контролировать их исполнение.

Органы государственной власти со своей стороны обязаны следить за исполнением переданных государственных полномочий, использованием органами местного самоуправления предоставленных материальных и финансовых средств. В случае нарушений со стороны органов местного самоуправления государственная власть вправе вынести предписание с требованием устранить допущенное нарушение.

В случае дальнейшего ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий органы государственной власти вправе осуществлять эти полномочия самостоятельно.

4 . По каким вопросам местного значения необходимо принимать нормативные правовые акты ?

В Федеральном законе утвержден перечень вопросов, которые требуют принятия на уровне поселений нормативно-правовых актов. К их числу относятся:

1) утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

3) определение порядка владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения:

4) определение порядка обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

5) определение правил транспортного обслуживания населения в границах поселения;

6) определение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

7) определение порядка охраны и сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;

8) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

9) установление правил сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

10) установление правил благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

11) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, организация земельного контроля за использованием земель поселения;

12) установление правил оказания ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

13)осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

На уровне муниципального района к перечисленным вопросам можно добавить еще несколько, требующих принятия нормативных правовых актов: организацию предоставления общедоступного и бесплатного общего и среднего образования, организацию оказания скорой медицинской помощи, утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение местных нормативов градостроительного планирования межселенных территорий и др.

Принятые по перечисленным вопросам нормативные правовые акты устанавливают правила поведения для населения муниципального образования и организаций, действующих на его территории. Отсутствие нормативного акта по любому из перечисленных вопросов свидетельствует о ненадлежащей работе депутатов и главы муниципального образования и может стать основанием для применения санкций по отношению к органам местного самоуправления.

Непринятие на муниципальном уровне нормативных актов об утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов, порядке владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, генеральном плане поселения, о правилах землепользования и застройки, нормативно-правового акта об утверждении местных нормативов градостроительного планирования поселений, организации благоустройства и озеленения территории поселения может вообще поставить под вопрос само существование муниципального образования.

Важным вопросом для муниципального образования является и то, какой из органов местного самоуправления должен принимать тот или иной нормативный правовой акт глава муниципального образования или представительный орган местного самоуправления. Указанное разграничение должно устанавливаться уставом муниципального образования, хотя часть функций уже распределена существующим законом. Однако стоит обращать внимание и на то обстоятельство, что большинство вопросов местного значения регулируются федеральным законодательством, и оно в правоприменительной практике играет определяющую роль.

Например, исполнение бюджета поселения должно осуществляться в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения, осуществляется на основе норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1«О недрах» (в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 года № 27-ФЗ) и иных законов, определяющих правовое положение муниципальной собственности. Вопросы организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом регулируются федеральными законами от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», от 14 апреля 1995 года № 41 -ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», от 31 марта 1999 года № 69-ФЗ«О газоснабжении в Российской Федерации».

Порядок содержания и строительства автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения устанавливается Федеральным законом от 10 декабря 1995 года № 196-Ф3 «О безопасности дорожного движения», нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти, а также правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Понятие муниципального права. Комплексная природа муниципального права. Место муниципального права в правовой системе. РФ.

Понятие муниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само словомуниципалитет (от лат. municipium - самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значения муниципальный и местный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.

Муниципальное право - комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что этовторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права, так как:

Понятие, предмет и метод муниципального права.

Муниципальные правовые нормы и отношения.

Система муниципального права.

Источники муниципального права.

Муниципальное право как наука.

Понятие, предмет и метод муниципального права

Предмет муниципального права.

Муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления.

Структуру предмета составляют следующие группы общественных отношений:

1) отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления, формирования и развития его основ;

2) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения непосредственно населением и (или) органами местного самоуправления;

3) отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Особенностью муниципального права является то, что совокупность юридических норм, лежащих в его основе, выражают волю населения. Кроме этого, вся деятельность органов местного самоуправления должна быть подчинена интересам населения.

Метод муниципального права

В самом общем виде, метод муниципального права представляет собой совокупность правовых средств (способов) правового регулирования самоуправленческих отношений, составляющих предмет данной отрасли.

Для метода муниципального права характерен комплексный, поливариантный спектр возможных способов правового воздействия на общественные отношения. Комплексный характер метода обусловлен, прежде всего, спецификой предмета правового регулирования муниципального права, который охватывает сферы как публичного, так и частного права. Поэтому правовое регулирование в муниципальном праве основано на сочетании публично-правового (императивного) и частноправового (диспозитивного) методов.

Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное предписание. Так, например, руководители структурных подразделений администрации муниципального образования подчиняются его главе (такая субординация закреплена в уставе муниципального образования); муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

В основе диспозитивного регулирования лежит дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права (например, гражданскому, семейному и др.).

Кроме императивного и диспозитивного методов правового регулирования в муниципальном праве используются также методы гарантий и рекомендаций.

Гарантии – средства и условия, обеспечивающие соблюдение прав местного самоуправления.

Метод гарантий широко применяется на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Данное обстоятельство обусловлено конституционным принципом гарантированности государством местного самоуправления как обязательного элемента конституционной системы публичной власти в Российской Федерации. В связи с этим, особенностью гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство берет на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность.

Государственные гарантии осуществления местного самоуправления содержатся в ряде статей Федерального закона №131 – ФЗ. Так, например, в п. 4 ст. 3 указанного Закона закреплено, что «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления»; в соответствии с п. 2 ст. 49 Закона «муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности» и т.д.

Применение метода рекомендаций обусловлено, прежде всего, тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст.12). Рекомендации в адрес органов местного самоуправления обычно содержатся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Считаем необходимым отметить, что используются в муниципальном праве и запреты. Данный способ юридического воздействия на поведение субъектов права применяется как при императивном, так и при диспозитивном регулировании. В качестве примера запретительного предписания можно привести, например, недопустимость вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ); запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ); запрет на изменение границ муниципального образования без учета мнения населения (ст.12 Федерального закона №131 – ФЗ); запрет на подчинение органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого образования (ст.17 Федерального закона №131 – ФЗ).

Муниципально-правовые нормы и институты

Муниципально-правовые нормы - это нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления.

Муниципально-правовые нормы можно подразделить на следующие группы.

1. По территории действия: действующие на всей территории Российской Федерации (нормы, содержащиеся в федеральном законодательстве, регулирующем местное самоуправление); действующие на территории субъекта РФ (нормы, содержащиеся в конституциях республик в составе РФ, уставах краев, областей, автономных образований); действующие в границах муниципальных образований (устав муниципального образования, правовые акты органов местного самоуправления).

2. По юридической силе: нормы, содержащиеся в законах и подзаконных нормативных актах, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и т.д.).

3. По времени действия: постоянные (нормы, содержащиеся в законах) и временные (нормы, которые регулируют, например, проведение эксперимента в сфере местного самоуправления, временное осуществление государственными органами отдельных полномочий органов местного самоуправления).

4. По степени определенности: управомочивающие (закрепляющие права субъектов муниципально-правовых отношений, определяющие предметы ведения органов местного самоуправления); обязывающие (содержащие требования исполнить то или иное предписание, например, рассмотреть обращение граждан и дать ответ по существу в установленные законом сроки); запрещающие (содержащие запрет на совершение тех или иных действий, например, на ограничение прав местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления должностными лицами государственных органов).

5. В зависимости от методов правового регулирования: императивные (содержащие властные предписания, например, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами); диспозитивные (содержащие возможность выбора линии поведения, например, нормы, которые предусматривают возможность решения органами местного самоуправления иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления иных муниципальных образований, органов государственной власти).

6. Материально-правовые и процессуально-правовые нормы . Материально-правовые нормы закрепляют компетенцию органов местного самоуправления и их должностных лиц, права и обязанности граждан в сфере местного самоуправления, органов государства и др. Процессуально-правовые нормы регулируют порядок деятельности представительного органа местного самоуправления, местной администрации, порядок проведения местного референдума, муниципальных выборов, порядок изменения границ муниципальных образований.

Под муниципально-правовым институтом понимают совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих сходные общественные отношения в сфере местного самоуправления (например, институт муниципальных выборов, муниципальной службы и т.д.).

ГЛАВА 2. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА,

НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Муниципальное право как отрасль права представляет собой обособившуюся внутри системы российского права совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с организацией местного самоуправления, решением вопросов местного значения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, выполнением отдельных государственных полномочий, взаимодействием с государственными властными структурами, защитой прав местного самоуправления.

Муниципальное право является комплексной отраслью права, сочетающей в себе признаки публично-правовых и частноправовых отраслей права. Публично-правовой характер муниципального права обусловлен наличием в муниципально-правовых отношениях властных субъектов (например, государственные органы субъектов РФ выступают субъектами муниципальных правоотношений при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, при временном осуществлении полномочий местного самоуправления; население муниципального образования - при реализации права непосредственного участия в местном самоуправлении). Частноправовой характер муниципального права обусловлен наличием частноправовых субъектов муниципально-правовых отношений (реализация органом местного самоуправления прав собственника на муниципальное имущество; возмещение органом местного самоуправления материального ущерба физическому или юридическому лицу).

Комплексный характер муниципального права обусловлен также регулированием муниципально-правовых отношений нормами иных отраслей права - административного, конституционного, финансового, гражданского, земельного, экологического. В этом проявляется взаимосвязь муниципального права с другими отраслями права.

Муниципальное право тесно связано с конституционным правом, нормы которого закрепляют основные принципы формирования местного самоуправления, основные формы непосредственного волеизъявления граждан, основы территориальной организации местного самоуправления, гарантии местного самоуправления.

Муниципальное право связано с административным правом. В системе органов местного самоуправления предусмотрено наличие местной администрации - исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - непосредственно реализующей управленческие функции на уровне муниципального образования. Понятие управления выработано наукой административного права и является сферой применения норм административного права. Местная администрация муниципального образования входит составной частью в единую систему органов местного самоуправления и обладает всеми признаками органов исполнительной власти. Для аппарата местной администрации свойственны организационные и внутриорганизационные отношения, являющиеся также предметом административно-правового регулирования. В аппарате органов местного самоуправления между служащими (главой администрации и заместителем главы местной администрации; руководителем структурного подразделения администрации и служащим данного структурного подразделения) возникают и развиваются так называемые служебные отношения, подпадающие под регулирование законодательства о муниципальной службе. Служба как специфический вид социально-трудовой деятельности, в том числе и муниципальная, статус служащего - все это сфера изучения административно-правовой науки.

Муниципально-правовые отношения по формированию и использованию местных финансов, принципы формирования местных бюджетов, бюджетное регулирование муниципальных образований, имеющих в своем составе другие муниципальные образования, и внутригородских муниципальных образований регулируются нормами финансового права. Осуществление органами местного самоуправления природоохранных мероприятий, экологического контроля регулируется нормами экологического права.

Несмотря на комплексный характер муниципальное право имеет и собственные характеристики, позволяющие судить о самостоятельности муниципального права как отрасли права, например, в муниципальном праве рассматривается такой институт, как территориальное общественное самоуправление. Органы территориального общественного самоуправления являются участниками только муниципально-правовых отношений (регистрация устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления поселения). Статус органов территориального общественного самоуправления регулируется только муниципально-правовыми нормами. Нужно также отметить, что некоторые муниципально-правовые отношения регулируются только муниципально-правовыми нормами (представление в орган местного самоуправления проекта нормативного акта в порядке народной правотворческой инициативы, создание межмуниципальных объединений).

Система муниципального права как отрасли права включает следующие структурные элементы:

местное самоуправление в системе народовластия;

формы организации власти на местном уровне;

основы местного самоуправления;

компетенция местного самоуправления;

гарантии местного самоуправления;

ответственность органов местного самоуправления;

контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления.