"Налоговед", 2006, N 2
Инициатива Счетной палаты по представлению законопроекта о внесении изменений в Уголовный кодекс РФ дала повод усомниться, вправе ли Счетная плата проводить финансовый контроль коммерческих организаций.
Налогоплательщикам часто приходится сталкиваться с тем, что наряду с налоговыми органами проверку финансовой деятельности предприятия параллельно проводит и Счетная палата. При этом аудиторы Счетной палаты требуют от организаций документы по исчислению и уплате налогов (в том числе первичные), по уровням рентабельности и видам услуг, по производству товаров, а также договоры с контрагентами и другие документы, относящиеся к деятельности, проводимой в рамках общей гражданской правоспособности и никак не связанной с исполнением федерального бюджета.
В прессе появилась информация о том, что Счетная палата направила в Совет Федерации законопроект о внесении изменений в ст. 287 Уголовного кодекса РФ <*>.
<*> Ведомости от 11.10.2005, N 190 (1471).Статья 287 УК РФ предусматривает уголовную ответственность должностных лиц за неправомерный отказ в представлении Счетной палате или за уклонение от представления ей информации (документов, материалов), а также представление заведомо неполной либо ложной информации.
В пояснительной записке к законопроекту аудиторы Счетной палаты указывают на то, что данная статья не применяется в отношении руководителей коммерческих организаций. На практике это приводит к безнаказанности действий руководителей коммерческих организаций, не представляющих аудиторам Счетной палаты запрашиваемой информации и препятствующих проведению контроля. Чтобы исправить такую ситуацию, Счетная палата предлагает привлекать к ответственности не только должностных лиц, но и "лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации".
Трудно предположить, чем закончится инициатива Счетной палаты по внесению изменений в Уголовный кодекс РФ. Однако эта инициатива дала повод разобраться, в каких случаях Счетная палата вправе истребовать информацию (документы, материалы) у коммерческих организаций и всегда ли законны ее проверки.
Счетная палата создана для контроля за исполнением федерального бюджета
Как известно, Счетная палата - особый, постоянно действующий орган государственного финансового контроля Федерального Собрания Российской Федерации. Закон о Счетной палате принят в 1995 г. и никаких существенных изменений за прошедшее время не претерпел.
В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 11.01.1995 N 4-ФЗ к одному из видов деятельности Счетной палаты отнесено проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Пользуясь этим положением, Счетная палата все чаще стала проводить проверки коммерческих организаций, чем вызывает обоснованное недоумение: ведь в большинстве случаев деятельность коммерческих организаций никак не связана с бюджетным финансированием.
Между тем, в отличие, например, от Налогового кодекса РФ, процедура назначения проверок, сроки их проведения, возможность проведения повторных проверок, представления возражений по итогам проверки, а также иные вопросы, регламентирующие деятельность проверяющих и обеспечивающие права и гарантии проверяемых, в Федеральном законе от 11.01.1995 N 4-ФЗ вообще никак не регламентированы.
В соответствии с ч. 2 ст. 12 Федерального закона N 4-ФЗ от 11.01.1995 контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в том числе на предприятия и организации вне зависимости от видов и форм собственности, если они:
- получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею;
- имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
Полномочия Счетной палаты ограниченны
Вправе ли Счетная палата проводить проверку финансово-хозяйственной деятельности предприятия по вопросам, не связанным с использованием средств федерального бюджета, управлением государственным имуществом, использованием налоговых либо таможенных льгот и преимуществ?
Полагаем, что Счетная палата имеет ограниченные полномочия, связанные исключительно с контролем за исполнением федерального бюджета. Данные полномочия не могут дублировать функции иных государственных органов, а тем более затрагивать оперативно-хозяйственную деятельность субъекта предпринимательской деятельности.
Такой вывод основан на следующем.
- Частью 5 ст. 101 Конституции РФ определено, что Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату для контроля за исполнением федерального бюджета.
Данное положение нашло развитие в ст. 2 Федерального закона от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате", из которой следует, что задачи Счетной палаты в области контрольно-проверочной деятельности связаны исключительно с исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
В соответствии со ст. 245 Бюджетного кодекса РФ исполнением федерального бюджета по доходам является:
- перечисление и зачисление доходов федерального бюджета на единый счет федерального бюджета;
- распределение в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом федеральных регулирующих налогов;
- возврат излишне уплаченных сумм доходов;
- учет доходов федерального бюджета и отчетность о доходах федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Таким образом, очевидно, что вопросы текущей хозяйственной деятельности предприятия, проводимой в пределах общей гражданской правоспособности, как то: заключение договоров, принятие решений об участии в юридических лицах, сделки по распоряжению имуществом и т.п. - не имеют никакого отношения к исполнению федерального бюджета.
Следовательно, проверка Счетной палатой организации может быть признана законной только в части использования и управления федеральной собственностью, использования средств федерального бюджета либо налоговых льгот. В остальном проверка не будет соответствовать задачам, стоящим перед Счетной палатой и установленным ст. 2 Федерального закона от 11.01.1995 N 4-ФЗ.
- Правовая доктрина разделяет все правоотношения на публичные и частные. Первые основаны на отношениях власти и подчинения, вторые - на принципе независимости их участников и невмешательства государства в частные дела.
Так, в учебнике Гражданского права под редакцией Е.А. Суханова отмечено: "Гражданское (частное) право во всяком правопорядке регулирует прежде всего различные отношения по принадлежности или использованию имущества, отличающиеся тем, что они основаны на юридическом равенстве участников, автономии их воли и их имущественной самостоятельности (обособленности). Имущественные отношения могут и не основываться на указанных признаках, например отношения по формированию государственного бюджета путем взимания налогов или уплаты штрафа за правонарушение. В этих случаях между участниками существуют отношения не равенства, а власти и подчинения, исключающие автономию воли (т.е. усмотрение) самих сторон. Такого рода отношения, основанные на властном подчинении одной стороны другой, например налоговые и другие финансовые отношения, составляют предмет регулирования административного и финансового (публичного) права".
При этом даже в сфере властного подчинения существует разграничение компетенции органов государственного контроля. Контрольная функция, как следует из правовой позиции КС РФ, выраженной в Постановлении от 01.12.1997 N 18-П, присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации, федеральными законами.
Так, в отличие от контроля за исполнением федерального бюджета налоговый контроль регулируется нормами НК РФ и направлен на проверку правильности исчисления и уплаты налогов. Субъектами налогового контроля являются налоговые органы, а иные государственные органы не вправе проверять порядок исчисления и уплаты налогов. Данный вывод следует в том числе из позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 12.10.1998 N 24-П, в котором Суд четко разграничил налоговые и бюджетные правоотношения.
Что касается проверки Счетной палатой хозяйственной деятельности предприятия, проводимой в рамках гражданских правоотношений, то в соответствии:
- с прямым запретом на вмешательство в оперативную деятельность проверяемых объектов, установленным абз. 6 ст. 15 Федерального закона от 11.01.1995 N 4-ФЗ;
- с п. 1 ст. 1 ГК РФ, в котором определены принципы ведения предпринимательской деятельности: "равенство участников регулируемых гражданским законодательством отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав", такая проверка представляет собой недопустимый способ государственного контроля и противоречит конституционным принципам правового государства и свободы предпринимательской деятельности.
- В Постановлении от 16.07.2004 N 14-П Конституционный Суд РФ указал, что "в том случае, когда контрольные полномочия государственных органов выходят за рамки предоставленных им полномочий, осуществляемый контроль превращается в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что в силу статей 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации недопустимо; превышение должностными лицами органов государства своих полномочий либо использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо с принципами правового государства (статья 1, часть 1; статья 17, часть 3 Конституции Российской Федерации)".
Включение в предмет проверки вопросов финансово-хозяйственной деятельности организации, не связанной с использованием и управлением федеральной собственностью, использованием средств из федерального бюджета либо использованием льгот, является произвольным вмешательством в предпринимательскую деятельность хозяйствующего субъекта как независимого участника гражданских правоотношений и свидетельствует о превышении должностными лицами Счетной палаты своих полномочий.
Полагаем, что в таком случае у предприятия есть все основания для обращения в суд с иском о признании действий по назначению проверки незаконными.
Возможность обжалования подобных действий государственных органов вытекает из ст. ст. 46 и 53 Конституции РФ и признана Конституционным Судом РФ, который в уже упомянутом Постановлении от 16.07.2004 N 14-П указал, что "необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов в налоговой сфере как сфере властной деятельности государства предполагает возможность проверки законности соответствующих решений, принимаемых в ходе налогового контроля, - о проведении встречных проверок, истребовании документов, назначении экспертизы и т.д. Как следует из взаимосвязанных положений статей 46 (часть 1), 52, 53 и 120 Конституции Российской Федерации, предназначение судебного контроля как способа разрешения правовых споров на основе независимости и беспристрастности предопределяет право налогоплательщика обратиться в суд за защитой от возможного произвольного правоприменения".
Выраженная Конституционным Судом РФ правовая позиция в силу универсальности должна быть распространена не только на проверки, проводимые налоговым органом, но и на все виды государственного контроля, в том числе и проводимого Счетной палатой.
При обращении в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий Счетной палаты по назначению проверки организация может ходатайствовать о принятии судом обеспечительных мер. В качестве обеспечительной меры в соответствии со ст. 91 АПК РФ арбитражным судом должен быть установлен запрет на проведение проверки Счетной палатой до вступления в силу решения суда.
Проверка состоит из совокупности самостоятельных процессуальных действий - решение о проведении проверки, истребование документов и др. И в случае непринятия обеспечительных мер в виде запрещения Счетной палате совершать действия по проведению проверки часть действий, составляющих проверку, до рассмотрения дела в суде уже будет совершена <**>.
<**> В Постановлении от 13.10.2003 N Ф09-3369/03-АК ФАС Уральского округа подтвердил законность определения суда, которым были предоставлены обеспечительные меры компании, обжаловавшей правомерность проведения проверки налоговыми органами.Инициатива Счетной палаты по внесению изменений в Уголовный кодекс РФ не должна напугать те компании, которые знают о своих правах и юридических способах защиты. Однако такую инициативу можно квалифицировать как проявление неадекватных мер воздействия на хозяйствующих субъектов: ведь никто, например, не устанавливает уголовное наказание за непредставление информации налоговым и иным органам государственного контроля. Вместе с тем именно процедура проведения контроля Счетной палатой РФ отличается нечеткостью законодательного регулирования. В результате контролеры Счетной палаты часто оказываются вовлеченными в конкурентную борьбу и испытывают на себе влияние политических кругов.
При таких обстоятельствах внесение изменений в УК РФ будет только способствовать расширению полномочий Счетной палаты де-факто, поскольку организации предпочтут выполнение незаконных требований Счетной палаты риску подвергнуться уголовной ответственности.
Уголовная ответственность - это крайнее средство воздействия, применять которое нужно, во-первых, при наличии реальной угрозы причинения вреда важным общественным отношениям и интересам, а во-вторых, при уверенности, что норма уголовного закона будет применяться по назначению. Однако предложение Счетной палаты не соответствует ни первому, ни второму условию, поэтому от внесения изменений в УК РФ необходимо отказаться.
М.В.Андреева
Руководитель налоговой практики
Юридическая компания
г. Санкт-Петербург
Н.Л.Иголкина
Юридическая компания
"Пепеляев, Гольцблат и партнеры"
Вас проверяет Счетная палата
Все учреждения сталкивались с разнообразными проверками. Чего ожидать тем, кому предстоит ревизия, проводимая контролерами Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетными органами субъектов РФ? Об этом расскажет А.В. Бликанов, ведущий специалист Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики.
Сроки, объемы и способы проведения комплексных ревизий и тематических проверок устанавливает Счетная палата Российской Федерации (ст. 15 Закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ “О Счетной палате Российской Федерации“ (далее - Закон)). Их прописывают в программе предстоящей проверки. Рассмотрим основные направления, которыми могут заинтересоваться проверяющие.
Проверка сметы доходов и расходов
В смете доходов и расходов приводятся направления ассигнований в структуре классификации расходов бюджетов Российской Федерации. При проверке правильности составления и утверждения сметы необходимо руководствоваться требованиями статей 161 и 221 Бюджетного кодекса, статьи 298 Гражданского кодекса, приказами Минфина России от 10 февраля 2006 г. N 25н (далее - Инструкция N 25н) и от 8 декабря 2006 г. N 168н “Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации“.
В ходе проверки правильности составления сметы доходов и расходов ревизоры выясняют, отражены ли в ней все доходы учреждения, получаемые как из бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за учреждением на праве оперативного управления).
На данном этапе проверки ревизоры исследуют также, выполняет ли учреждение требования нормативно-правовых актов в части обоснованности расчетов к смете доходов и расходов и утверждения сметы, правомерности внесенных в нее изменений (на основании какого документа, когда и кем утверждены).
Анализ исполнения сметы
Здесь исследуют своевременность получения от распорядителя средств бюджета уведомлений о бюджетных ассигнованиях, лимитах бюджетных обязательств и объемов финансирования, своевременность и правильность отражения их в учете.
Проверка исполнения сметы доходов и расходов учреждений осуществляется как по кассовым, так и по фактическим расходам.
Следует иметь в виду, что в соответствии с Инструкцией N 25н учет кассовых расходов ведется по кодам классификации операций сектора государственного управления, а фактических - по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации и по кодам экономической классификации.
При анализе исполнения сметы доходов и расходов также проверяют выполнение основных показателей деятельности учреждения (объем работы, койко-дни, дето-дни, количество врачебных посещений, число учащихся и т.п.).
Основными направлениями ревизии могут быть нижеследующие статьи.
Статья 210 “Оплата труда и начисления на оплату труда“. В ходе проверки правильности ведения учета и расходования средств на оплату труда необходимо руководствоваться нормативными документами, регламентирующими оплату труда работников в бюджетной сфере, нормативными документами и указаниями вышестоящей организации, приказами, распоряжениями, положениями проверяемого учреждения.
Статья 300 “Поступление нефинансовых активов“. В данном случае устанавливают:
Целесообразность использования средств на предметы снабжения и расходные материалы;
Правильность расходования средств на приобретение оборудования и инвентаря (в том числе мягкого);
Соответствие произведенных расходов утвержденным объемам бюджетных ассигнований и ЛБО по соответствующему коду бюджетной классификации Российской Федерации;
Полноту оприходования и правильность списания оборудования и инвентаря, нематериальных активов;
Правильность расходования средств на приобретение продуктов питания и обоснованность их списания;
Правильность расходования средств на приобретение горюче-смазочных материалов, соблюдение при их списании “Норм расхода топлива и смазочных материалов на автомобильном транспорте“, утвержденных Министерством транспорта России 29 апреля 2003 г. (руководящий документ N Р 3112194 - 0366-03);
Соблюдение порядка закупки товаров и услуг.
Помимо этого при проверке бюджетных средств на приобретение оборудования и прочего имущества ревизоры исследуют, используется ли данное оборудование по целевому назначению. Не уйдет от внимания инспекторов и законность предоставления такого имущества в аренду.
Статья 310 “Увеличение стоимости основных средств“ в части капитальных вложений. При анализе расходов на проведение капитального строительства и капитального ремонта проверяются следующие документы:
Проектно-сметная документация (кем разработана и утверждена, правильно ли применены коэффициенты пересчета сметной стоимости СМР, а также лимитированных затрат (плановые на копления, накладные расходы, затраты на возмещение дополнительных затрат в зимнее время); - договоры подряда (правильность оформления и соблюдение условий договоров);
Лицензии подрядчиков на осуществление деятельности (строительства, строительно-монтажных работ);
Акты о приемке выполненных работ (ф. КС-2);
Справка по оплате стоимости выполненных строительно-монтажных работ за месяц и с начала года в текущих ценах (ф. КС-3);
договоры на поставку оборудования в соответствии со спецификацией проектно-сметной документации;
Накладные на отпуск материалов по заявкам подрядчиков.
В ходе проверки устанавливают, насколько правильно и обоснованно учреждение списало бюджетные средства за выполненные работы, материалы для строительных работ. При необходимости производится обмер фактически выполненных работ с составлением промежуточного акта.
При наличии в смете учреждения подстатей 241 “Безвозмездные и безвозвратные перечисления государственным и муниципальным организациям“ и 242 “Безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям, за исключением государственных и муниципальных организаций“ проверяется полнота и своевременность поступления, законность, эффективность и целевое использование данных средств.
Подстатьи 310 “Увеличение стоимости основных средств“, 320 “Увеличение стоимости нематериальных активов“, 340 “Увеличение стоимости материальных запасов“. При анализе расходов по указанным статьям проверяют порядок отнесения имущества к той или иной группе объектов нефинансовых активов, оприходования, списания, начисления амортизации, проведения инвентаризации, начисления налогов. Ревизоры изучают правильность отнесения расходов учреждения по оплате договоров на приобретение или создание подрядным способом объектов, относящихся к нематериальным активам, которые не имеют материально-вещественной структуры и на которые оформлены документы, подтверждающие исключительное право учреждения на них.
Подробно
При проверке целевого использования средств в учреждениях здравоохранения в обязательном порядке осуществляют контроль за целевым использованием средств территориального государственного фонда обязательного медицинского страхования.
Заметим, указания по обеспечению целевого и рационального использования средств системы обязательного медицинского страхования утверждены приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 9 декабря 1999 г. N 105 “Об обеспечении рационального использования средств системы обязательного медицинского страхования“.
Проверка целевого использования бюджетных средств
В данном случае необходимо иметь в виду, что приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. N 35н утверждена Инструкция о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации. В соответствии с ней нецелевое использование средств бюджета выражается в виде:
Использования средств бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;
Использования средств бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;
Использования средств бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на предоставление бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;
Использования средств бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций, на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;
Иных видов нецелевого использования средств бюджета, установленных бюджетным законодательством.
Средства, выделяемые из бюджета в порядке сметного финансирования деятельности учреждений, являются бюджетными вплоть до их фактического использования и подлежат контролю как с точки зрения целевого использования, так и с точки зрения процедуры финансирования.
Выводы об использовании бюджетных средств делаются на основании анализа данных о финансировании, выписок из лицевых счетов, первичных документов (чеки, платежные поручения, приходные и расходные ордера и т.п.), регистров бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности.
Проверка организации и ведения бухгалтерского учета и достоверности представляемой отчетности
На данном этапе проверяют, выполняются ли требования Инструкции N 25н в части разграничения учета средств, получаемых из бюджета и из внебюджетных источников, правильно ли присвоены коды вида деятельности.
В ходе проверки организации бухгалтерского учета изучают структуру бухгалтерской службы, формы и методы ведения бухгалтерского учета. При этом выясняется: соблюдает ли учреждение требование законодательства о подчинении главного бухгалтера непосредственно руководителю; утверждены ли должностные инструкции для работников бухгалтерии; распределены ли служебные обязанности в бухгалтерии по функциональному признаку. Также проверяется наличие и соблюдение утвержденного руководителем графика документооборота, применение унифицированных форм финансовой, учетной и отчетной бухгалтерской документации, ведение предусмотренных нормативными документами регистров бухгалтерского учета. Исследуются правильность и своевременность оформления журнала-ордера, оборотных ведомостей и соответствие итогов оборотов и остатков, приведенных в них, данным синтетического учета, соответствие остатков на начало года остаткам в регистрах учета за предыдущий год. Кроме того, контролеры проверят, как хранятся вышеперечисленные документы текущего года и прошлых лет.
Инспекторы могут изучить и правильность оформления первичных документов (правильность заполнения реквизитов, наличие исправлений, не оговоренных в установленном порядке, подлинность подписей должностных и материально ответственных лиц, правильность подсчетов в документах, достоверность первичных документов).
Достоверность хозяйственных операций, отраженных в первичных документах, при необходимости может быть установлена путем проведения встречных проверок контрагентов учреждения.
Оформление результатов проверки
К сожалению, сроки подготовки актов ревизии законодательно не определены. На практике они составляют от полутора до двух недель.
Акт ревизии состоит из вводной и описательной частей. Первая должна содержать: тему ревизии; дату и место составления акта; сведения о том, кем и на каком основании проведена проверка (номер и дата выдачи удостоверения), ссылку на плановый характер ревизии, на задание; проверяемый период и сроки проведения ревизии; полное наименование и реквизиты учреждения, ИНН; ведомственную принадлежность и наименование вышестоящей организации; сведения об учредителях; основные цели и виды деятельности учреждения; сведения об имеющихся лицензиях; перечень и реквизиты всех счетов в кредитных учреждениях, перечень лицевых счетов, открытых в органах казначейства; сведения о том, кто в проверяемый период имел право первой подписи и кто являлся главным бухгалтером, кем и когда проводилась предыдущая ревизия и какие меры приняты по ее результатам.
В описательную часть акта входят разделы, соответствующие вопросам, прописанным в программе проверки. Здесь должна присутствовать такая информация: характер нарушения, когда и какими распоряжениями оно обусловлено, чем вызвано (объяснение руководителя проверяемого учреждения в дополнение к акту), последствия нарушения, какая сумма нецелевого использования и санкций возмещена в процессе проверки (если возмещение производилось), какие меры приняты для устранения нарушения до окончания проверки. Заметим, при ссылке на какую-либо статью ЭКР инспекторы должны указать не только код статьи, но и его точное наименование.
В обязательном порядке делают ссылки на соответствующие нормативные документы, которые нарушены или не соблюдены, и на внутренние документы учреждения, подтверждающие достоверность сделанных в акте записей (приказы, распоряжения руководителя (его заместителей), выполнение которых привело к нецелевому использованию средств бюджета).
Сведения о нарушениях отражаются в акте отдельно по каждому факту нарушения с обязательным приложением к нему заверенных копий документов, которые подтверждают факт нецелевого использования бюджетных средств.
Должностные лица учреждения вправе ознакомиться с актом в течение одного-трех дней. Если они не согласны с фактами, изложенными в акте, то могут подписать его со своими замечаниями. Замечания могут быть сформулированы сразу при ознакомлении с актом или направлены в адрес Счетной палаты в течение пяти рабочих дней. При несогласии должностного лица подписать акт даже с замечаниями контролеры фиксируют отказ с обязательным указанием даты, времени, обстоятельств отказа и данные свидетелей.
Датой окончания проверки считается дата принятия решения по результатам проверки коллегией Счетной палаты, которой направляется отчет о проверке за подписью аудитора Счетной палаты. Рассмотрев все материалы, коллегия может:
Принять решение о завершении проверки либо о продолжении ревизии с утверждением программы дополнительной углубленной проверки;
Выслать учреждению представление для принятия мер по пресечению выявленных нарушений, возмещению причиненного ущерба и привлечению к ответственности виновных лиц (ст. 23 Закона). Представление должно быть рассмотрено в указанный в нем срок (если же срок не указан - в течение 20 дней со дня получения). О принятом решении и мерах по его реализации следует уведомить Счетную палату;
При выявлении на проверяемых объектах нарушений ведения хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых учреждений обязательные для исполнения предписания (ст. 24 Закона);
Направить результаты ревизии в вышестоящую организацию;
Направить материалы в правоохранительные органы;
Направить материалы по итогам контрольных мероприятий в налоговую инспекцию (в соответствии с Соглашением о порядке взаимодействия между Счетной палатой и Министерством Российской Федерации по налогам и сборам от 10 июля 2001 г. N 01-810/15 и БГ-16-06/70).
Обратите внимание: Счетная палата не вправе применять к учреждению санкции. Кодекс об административных правонарушениях в данном случае предусматривает лишь возможность наложения штрафа за невыполнение вынесенных Счетной палатой распоряжений, требований, предписаний, представлений (п. 1 ст. 19.4, п. 1 ст. 19.5, ст. 19.6 КоАП РФ). Однако в любом случае такие дела рассматривает суд (п. 1 ст. 23.1 КоАП РФ), Счетная палата может только составлять протоколы об административных правонарушениях (п. 5 ст. 28.3 КоАП РФ). Правда, при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний ревизоров коллегия Счетной палаты может принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых учреждений (ст. 24 Закона), предварительно получив согласие Государственной Думы.
Заметим, законодательство не предусматривает возможности обжалования актов (отчетов), решений Счетной палаты в административном порядке. Отменить предписание или внести в него изменения может только коллегия Счетной палаты (ст. 24 Закона). Что касается судебного обжалования, то отменить можно только предписание. Обращаться к служителям Фемиды за отменой представлений, распоряжений о проведении проверки зачастую бывает бессмысленно (постановление ФАС Московского округа от 18 января 2005 г. по делу N КА-А40/12501-04).
А.В. Бликанов,
ведущий специалист Контрольно-счетной палаты
Кабардино-Балкарской Республики
Специфика работы КСП: проверки и их секреты Основные функции контрольно-счетной палаты (КСП) – осуществление контроля за законностью, экономностью и эффективностью расходования средств нашего городского бюджета, а также за управлением и распоряжением муниципальным имуществом во благо городского округа. Как бюджет планируется, как он исполняется, достоверен ли отчет об исполнении бюджета, а также насколько рационально используется казенное имущество - за всем этим надзирает КСП. Работа эта исключительно ответственная и, несомненно, сложная. Но, как оказалось, она может быть еще и очень интересной. Именно так считает председатель Контрольно-счетной палаты Евпатории Наталья КУДЕРЕВКО.
Наталья Стефановна, работа в контрольно-счетной палате - это высокая ответственность, и далеко не каждый человек способен вынести такую нагрузку. Вряд ли эту работу можно назвать воплощением вашей детской мечты? - Действительно, в детстве мне даже в голову не приходило, что я буду работать в такой сфере, мечты были совершенно иными. Сама я выросла в сельской местности, родители мои - бывшие колхозники. Наш колхоз «Россия» некогда был богат, а наше село, как и многие, в доперестроечные времена цвело и развивалось: в моем детстве были и бассейн, и конный спорт, и гимнастика. Я ходила в новую четырехэтажную школу. Так что нам предоставлены были все возможности для развития. В детстве очень любила рисовать, одно время даже занималась в местной художественной мастерской, помогая расписывать шкатулки, матрешки и подносы под хохлому и палех. Естественно, мечтала стать художником, но потом жизнь внесла свои коррективы.После школы я поступила в медицинское училище, после окончания которого получила специальность фельдшера-лаборанта. Однако в медицине я проработала недолго: с самого начала было понятно, что эта профессия - не для меня. Никогда не могла спокойно смотреть на боль, кровь и другие особенности профессии... А в Евпаторийское медучилище поступила по настоянию родителей, не обдумав заранее этот шаг. В Евпатории и осталась после учебы: очень понравился этот уютный город, который стал мне родным. Здесь родилась моя дочь, здесь мой дом, семья, да и большая часть жизни прошла именно здесь. Поскольку я всегда мечтала получить именно высшее образование, то вскоре уже своими силами поступила в университет МВД на специальность «юрист». Учебу успешно окончила и стала работать по профессии. Сначала в Новоозерненском поссовете, затем - в Заозерном. Вот тут уже мне было интересно все: я каждый день узнавала что-то новое, изучала законы, с этого времени я всегда работала в удовольствие. - Как вы попали в контрольно-счетную палату? - Задолго до того, как Крым вернулся в состав Российской Федерации и стало понятно, что Заозерненский поссовет уже не будет существовать в своем прежнем виде, я поняла, что просто необходимо постоянно развиваться, изучать что-то новое. Так устроен человеческий разум, что без новой информации, новых знаний с годами его острота теряется - и, по-моему, так теряется интерес к жизни. В силу своей работы я изучала множество документов, а в начале 2014 года я знакомилась с новыми для нас российскими законами, разбирала проекты решений Евпаторийского городского совета, изучала опыт работы других муниципальных образований... Таким образом я узнала, что в структуру органов местного самоуправления в Российской Федерации входит контрольно-счетная палата. Это было новое для меня - при Украине такого органа не было, и я заинтересовалась тем, как формируется этот орган, каковы его функции. Он, конечно, чем-то отдаленно напоминает знакомое с украинского периода КРУ, но при ближайшем рассмотрении имеет существенные различия. Чем больше я узнавала про деятельность контрольно-счетных палат, тем больше мне хотелось работать именно в этой структуре. Я планировала попробовать свои силы на конкурсе и попытаться устроиться на работу в контрольно-счетную палату хотя бы юристом. Это было бы, как я тогда считала, очень интересно, потому что позволило бы постоянно развиваться и получить новые знания и опыт в той области, которая являлась не только для меня, но и для любого крымчанина не совсем знакомой. Но весной 2014-го я даже представить не могла, что в декабре не просто стану работать здесь, а возглавлю этот орган. Мою кандидатуру на должность председателя КСП единогласно утвердили на сессии депутаты Евпаторийского городского совета. И знаете, я еще ни разу не пожалела об этом назначении. Ведь только за первый год работы в КСП узнала намного больше, чем за все время своей деятельности в качестве юриста с момента окончания университета. - Судя по всему, вы творческая и тонкая натура. Как умудряетесь сочетать такие, казалось бы, несовместимые черты, как любовь к творчеству и умение строго и даже порой жестко руководить такой серьезной организацией, как контрольно-счетная палата? - Одно другому совершенно не мешает. Рисование - это как медитация, помогает отвлечься, уйти в себя, а работа... Это работа. А по поводу жесткости и строгости - ну это не про наш коллектив, сотрудники КСП строгость проявляют больше всего к себе... Понимаете, мы контролируем и проверяем работу различных муниципальных организаций, а для этого нужно самим стремиться к идеальности, жесткому самоконтролю. Здесь без этого никак не обойтись.Кстати, команду свою я подбирала сама. Долго выискивала нужных мне людей, которые смогут жить этой работой, будут фанатами своего дела. И смело скажу, что на своих сотрудников я могу полностью положиться. Но каждому известно, что даже самый ответственный работник может уставать, могут случаться трудности и проблемы - все мы живые люди, и поэтому мы все друг друга подстраховываем. - В чем, на ваш взгляд, состоит важность работы контрольно-счетной палаты? - Многие думают, что главная наша функция - проводить проверки и находить нарушения. Скажу вам прямо: это в корне неверное представление. Главная цель нашей работы - обеспечить результативность и эффективность использования средств местного бюджета. А проверки - это лишь один из методов работы. В основном, я считаю, КСП должны осуществлять экспертно-аналитическую деятельность. То есть направить свои силы на предупреждение, а не на констатацию уже свершившихся нарушений. Это более правильно и соответствует позиции Счетной палаты Российской Федерации. Об этом неоднократно говорил и председатель Счетной палаты Республики Крым Анатолий Заиченко. Мы к этому стремимся.Да, мы проводим проверки, но проверяем мы лишь те объекты, которые попали в зону риска, проблемные сферы. Этот так называемый риск - ориентированный подход. Для этого мы мониторим информацию из различных источников: средства массовой информации, соцсети, запрашиваем предложения у прокуратуры, Следственного комитета, Общественной палаты, принимаем предложения главы города и выполняем поручения городского совета. И если учреждение или предприятие попадает в годовой план наших проверок - это уже сигнал о том, что там есть серьезные проблемы. Как правило, по итогам проведенного контрольного мероприятия информация подтверждается в том или ином масштабе. Но акт проверки - это еще только начало. После вручения акта руководителю объекта контроля мы начинаем работать над устранением выявленных нарушений. Как меры воздействия мы вносим руководителю представление об устранении выявленных нарушений, в котором устанавливаем конкретный срок и предлагаем подготовить план мероприятий по устранению нарушений с определением ответственных за выполнение каждого пункта плана лиц. Но и после этого реализация плана мероприятий по устранению нарушений остается на контроле у аудитора. Конечно, не всегда руководители проверяемых объектов стремятся к исполнению представления КСП, тогда мы составляем в отношении такого руководителя административный протокол и направляем его в суд для рассмотрения. Затем вносим предписание - более строгий акт. Доводим информацию до сведения депутатов, главы администрации, разбираем данный вопрос на своих коллегиях с приглашением нарушителя. Этот процесс не закончится до тех пор, пока не будут устранены все выявленные нарушения. Недополучение доходов, неперечисление в бюджет части прибыли, ущерб местному бюджету и другие нарушения должны быть устранены, бюджетные средства восстановлены в городской бюджет, нормативные документы приведены в соответствие с действующим законодательством и т. д. - Но ведь не всегда люди совершают нарушения сознательно? - В этом и состоит главная сложность. Основная часть нарушений, которые мы находим, совершены по незнанию или невнимательности. Человек просто ошибся, не досмотрел чего-то, а предприятие из-за этого недополучило прибыль или понесло убытки. Понятно, что за все свои ошибки нужно отвечать, но за каждым нарушением стоит чья-то судьба. Именно поэтому наши специалисты каждый факт нарушения, прежде чем указать в акте, проверяют по многу раз. Ведь если есть сомнения в том, что обнаруженные нестыковки - это нарушение закона, лучше перепроверить документы, убедиться в этом. Возможно, выявленному факту есть разумное пояснение и документ, опровергающий мнение контролера. Штрафы за нарушения в финансово-бюджетной сфере вполне серьезные, особенно если учитывать размер зарплат муниципальных служащих, бухгалтеров, других работников... Кроме того, можно только представить себе, как такая ошибка контролера может изменить в худшую сторону качество жизни человека, которому адресованы необоснованные претензии. Люди волнуются, переживают, а потом идут со своими переживаниями домой, в семью... Мы все это понимаем, поэтому, прежде чем внести какое-либо нарушение в акт, максимально перепроверяем его, спорим, разбираем на коллегии. Ошибки в этом деле недопустимы, ведь они могут сломать чью-то судьбу. А те, кто нарушает закон сознательно... Такие тоже бывают, и таких людей видно. И их противозаконные действия всегда становятся явными. Документы все покажут, нужно только знать, куда смотреть. А мы за три года работы успели приобрести соответствующий опыт. И вот тех, кто нарушает закон сознательно, - их жалеть нельзя. - Ваши проверки внезапны? - В том-то и дело, что нет. Годовой план проверок на следующий год мы составляем заранее, в конце текущего года, начинаем в сентябре разрабатывать проект. И уже с января на нашей страничке на портале правительства Республики Крым можно ознакомиться со списком объектов контроля, которые мы проверим в этом году. У их руководителей полно времени для того, чтобы подготовиться к нашей проверке: привести в порядок документацию, перепроверить свою работу, устранить недочеты самостоятельно, если таковые обнаружатся... Повторяю: если объект попал в план наших проверок, то это уже тревожный звоночек для руководителя, свидетельствующий о том, что в его работе не все гладко. И это еще не все. Также мы предупреждаем о проверке руководителя объекта контроля непосредственно за семь рабочих дней до ее начала. Вместе с уведомлением о предстоящей проверке мы отправляем запрос с информацией о том, какие конкретно документы необходимо подготовить к нашему приходу. Но, к сожалению, практика показывает, что люди начинают серьезно относиться к проверке КСП только после того, как она начнется. Правда, встречаются и такие, которые и после ее окончания не воспринимают нас всерьез, ссылаясь на разные причины, не желают устранять допущенные нарушения. Но с каждым последующим годом таких случаев становится все меньше. Бывает и так, что допустивший нарушения уже уволился, но это не освобождает от ответственности за нарушения. Все равно негативные последствия настигают нарушителя в виде судебных разбирательств, административных протоколов и т. д. - Как проходят ваши проверки? - Одна наша проверка длится минимум 30 рабочих дней. Это примерно полтора месяца. Иногда мы можем продлевать срок контрольных мероприятий, например, если объектом контроля затягивается предоставление документов. Прежде чем начать работу, наши контролеры задолго до самой проверки тщательно изучают законодательство и документы, регламентирующие деятельность объекта, который предстоит проверить. Заранее изучив законодательную базу, аудиторы составляют программу контрольного мероприятия и знают, как они будут проводить эту проверку. А далее уже начинается сама проверка. Наша задача не только изучить работу объекта контроля, выяснить, насколько законно и эффективно он распоряжается муниципальными средствами и имуществом, но также найти пути решения проблемы и ответить на вопрос, как сделать деятельность данного объекта контроля более экономной, результативной и прозрачной. По окончании проверки специалисты составляют акт, в котором указываются все выявленные нарушения. У руководителя есть семь дней для того, чтобы представить нам возражения или замечания к акту, приложив подтверждающие документы. А далее - по известной схеме: начинается работа по устранению нарушений, которые выявлены в ходе проверки. - Как бы вы коротко охарактеризовали суть проверок? Что должны сделать ваши специалисты за эти 30 рабочих дней? - Все просто. Контролеры КСП должны прийти на объект, понять схему его работы и помочь сделать ее наиболее эффективной, добиться устранения выявленных нарушений. При этом не менее значимым в нашей работе является обязанность донести до депутатов Евпаторийского городского совета информацию о результатах наших контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Ведь депутаты - главные потребители объективной информации, которую собирает и отрабатывает контрольно-счетный орган. Она необходима и главе администрации, который может принимать на основе этой информации управленческие решения. Я повторюсь: проверки - это лишь небольшой участок нашей работы. Намного больше сил и времени уходит на подготовку заключений к проектам решений городского совета, изучение огромного количества документов, предоставление разъяснений и консультаций должностным лицам, депутатам, участие в рабочих группах и многое другое. - Что в вашей работе кажется вам наиболее интересным? - Возможность узнавать что-то новое. Наше законодательство очень динамично, практически каждый день корректируется. Оттого часто меняются и законы Республики Крым, и муниципальные правовые акты. В этом и состоит самая сложная, а оттого и самая интересная часть нашей работы. Записала Людмила ПУШКИНА. Фото из архива Натальи КУДЕРЕВКО. Опубликовано в газете «Евпаторийская здравница» №54 (19276) от 11.08.2017 г.
В результате изменения правового положения государственных (муниципальных) учреждений в соответствии с Законом 83-ФЗ бюджетные учреждения перестали быть получателями бюджетных средств в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (далее – БК РФ). Сократился ли от этого перечень контролирующих организаций, проверяющих использование учреждениями бюджетных средств?
Главой 26 БК РФ предусмотрено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется следующими органами:
Контрольными органами законодательных (представительных) органов;
Федеральной службой финансово-бюджетного надзора;
Федеральным казначейством;
Финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченными ими органами;
Главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств.
К сожалению, разграничение полномочий этих органов действующим законодательством определен крайне размыто, что и приводит к абсурдным ситуациям, при которых одно и тоже учреждение последовательно или параллельно проверяется несколькими органами из приведенного выше списка. В связи с этим руководителям и главным бухгалтерам бюджетных учреждений следует понимать что, кто и как имеет право проверять, а также кто, за что и как отвечает по результатам проверки.
В данной статье рассматриваются вопросы, связанные с проверками, проводимыми контрольными органами законодательных (представительны) органов.
Распространяются ли на бюджетные учреждения полномочия контрольно-счетных органов в связи с изменением правового положения бюджетных учреждений?
Да, распространяются.
Вообще, действующим законодательством указанным контрольным органам предоставлены достаточно широкие полномочия. Так, контрольные полномочия Счетной палаты в соответствии со ст.12 Закона 4-ФЗ распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, федеральные внебюджетные фонды, государственные корпорации и государственные компании. Кроме того, контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, общественные объединения, негосударственные фонды, иные негосударственные некоммерческие организации, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
Контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований также наделены достаточно широкими контрольными полномочиями. Так, согласно п.4 ст.9 Закона 6-ФЗ государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами:
В отношении, в том числе государственных (муниципальных) учреждений, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта РФ (муниципального образования);
В отношении иных организаций путем проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта РФ или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.
Заметим, что деятельность контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований регулируется не только Законом 6-ФЗ, но и соответствующими законами субъектов РФ и правовыми нормативными актами муниципальных образований, которые не должны противоречить Закону 6-ФЗ. Например, в Омской области принят Закон Омской области от 28.09.2011 года № 1389-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Омской области», а Решением Омского городского Совета от 10.10.2001 г. № 409 утверждено Положение о Контрольно-счетной палате города Омска (в сентябре 2011 года принята его новая редакция).
Что могут проверять контрольно-счетные органы?
Поскольку бюджетные учреждения перестали быть получателями бюджетных средств в соответствии с БК РФ, проверки на предмет выявления фактов нецелевого использования бюджетных средств в отношении этих учреждений осуществляться не могут .
Между тем, одной из задач контрольно-счетных органов является контроль за законностью и эффективность использования средств бюджета и государственного муниципального имущества (ст.2. Закона 4-ФЗ, ст.9 Закона 6-ФЗ). Основная проблема в этой связи заключается в том, что критерии эффективности использования средств или имущества законодательно не установлены и определяются контрольно-счетными органами для каждой цели аудита.
В своей деятельности контрольно-счетные органы руководствуются не только законами и нормативными правовыми актами, но и стандартами внешнего государственного (муниципального) контроля (ст.10 Закона 4-ФЗ, ст.11 Закона 6-ФЗ), утверждаемыми контрольно-счетными органами самостоятельно.
Так, Коллегией Счетной палаты РФ утвержден стандарт финансового контроля СФК 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия». В соответствии с п.2.4. данного стандарта контрольные мероприятия Счетной палаты РФ классифицируются на финансовый аудит (проверка достоверности финансовой отчетности, законности формирования и использования государственных средств), аудит эффективности (определение эффективности использования государственных средств) и стратегический аудит (комплексная оценка возможности достижения в установленные сроки целей на основе оценки возможностей и последствий).
Определение эффективности государственных расходов приведено в стандарте финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» (утвержден Коллегией Счетной палаты РФ от 09.06.2009 г. протокол № 31К (668)).
Согласно п.3.1. Стандарта 104 эффективность использования государственных средств характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение. Эффективность характеризуется:
Экономичностью (п.3.2.): использование государственных средств является экономичным, если проверяемый объект достиг заданных результатов с применением их наименьшего объема (абсолютная экономия) или более высоких результатов с использованием заданного объема государственных средств (относительная экономия);
Продуктивностью (п.3.3.): использование государственных средств может быть оценено как продуктивное в том случае, когда затраты ресурсов на единицу произведенной продукции и оказанной услуги или объем произведенной продукции или оказанной услуги на единицу затрат будут равны или меньше соответствующих запланированных показателей;
Результативность (п.3.4.): экономическая результативность определяется путем сравнения достигнутых и запланированных экономических результатов использования государственных средств или деятельности объектов, которые выступают в виде конкретных продуктов деятельности (объемы произведенной продукции и оказанных услуг, количество людей, получивших услуги, и т.п.).
Законом 6-ФЗ среди полномочий контрольно-счетных органов (ст.9) также указан контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета. При этом определение эффективности использования государственных средств в стандартах контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, очевидно, будет схоже с приведенными выше определениями. Например, согласно п.1.2. Порядка проведения Контрольно-счетной палатой Омской области аудита эффективности использования бюджетных средств данный порядок является адаптированной к законодательству Омской области и локальным актам Контрольно-счетной палаты Омской области версией стандарта финансового контроля Счетной Палаты РФ № 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств».
Очевидно, что в случае с бюджетными учреждениями именно аудит эффективности будет наиболее важным направлением.
Какие действия могут предпринимать контрольно-счетные органы в ходе контрольных мероприятий?
Действующим законодательством контрольно-счетным органам в этом смысле предоставлены достаточно широкие права (ст. 26 Закона 4-ФЗ, ст.14 Закона 6-ФЗ). Кроме того, что контрольно-счетные органы имею право направлять запросы и требовать письменных пояснений, они, в том числе имею право:
Беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения и организации, независимо от форм собственности, входить в любые производственные, складские, торговые и канцелярские помещения, если иное не предусмотрено законодательством РФ,
Опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений – изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия и копии или опись изъятых документов.
Необходимо обратить внимание, что в соответствии с п.8 ст.9 Закона о бухгалтерском учете первичные учетные документы могут быть изъяты только органами дознания, предварительного следствия и прокуратуры, судами, налоговыми инспекциями и органами внутренних дел на основании их постановлений в соответствии с законодательством РФ.
Следует также отметить, что собственно процедура проверки контрольно-счетными органами законодательно не урегулирована и регламентируется внутренними документами контрольно-счетных органов (регламенты, стандарты и проч.)
Как регламентируется периодичность и длительность проведения проверок?
Действующим законодательством процедура периодичность и длительность проверок не урегулирована.
Контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основании самостоятельно разрабатываемых ими планов (ст.10 Закона 4-ФЗ, ст.12 Закона 6-ФЗ).
Какие документы оформляют по результатам ревизии или проверки?
При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется акт.
Следует заметить, что порядок ознакомления проверяемых организаций с актами, порядок рассмотрения возражений и разногласий действующим законодательством не установлен.
Например, вопросы проведения контрольных мероприятий Счетной палатой РФ регулируются Регламентом Счетной Палаты Российской Федерации (утвержден постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 04.04.2003 г. № 8). Так, согласно ст.5.8.1 данного регламента ознакомление должностных лиц проверяемых организаций с актами проверки производится в срок не более суток с момента его представления, в случае большого объема информации – в срок до 3 суток. Письменные замечания по акту проверки направляются в Счетную палату в течение 5 рабочих дней с даты представления акта. Аудитор Счетной палаты в течение 5 рабочих дней с даты получения готовит заключение, которое может быть направлено в адрес проверяемого лица.
Аналогичные документы принимаются и контрольно-счетными органами субъектов федерации и муниципальных образований. Так, согласно п.4.11 Порядка подготовки и проведения контрольных мероприятий, оформления, утверждения и реализации их результатов Контрольно-счетной палатой Омской области пояснения и замечания руководителя проверяемой организации представляются в срок до семи рабочих дней со дня получения акта, прилагаются к акту и в дальнейшем являются его неотъемлемой частью.
Действующим законодательством установлено, что по результатам контрольных мероприятий контрольно-счетные органы оформляют представление или предписание.
Представление вносится для его рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению или предупреждению нарушений (абз.1 ст.23 Закона 4-ФЗ, п.1 ст.16 Закона 6-ФЗ).
Представление Счетной палаты РФ должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 20 дней. О принятом по представлению решении следует уведомить Счетную палату незамедлительно (абз.2 ст.23 Закона 4-ФЗ).
По представлению контрольно-счетных органов субъектов РФ или муниципальных образований в течение одного месяца со дня получения представления проверяемые организации обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (п.3 ст.16 Закона 6-ФЗ).
Предписание вносится в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению контрольных мероприятий (абз.1 ст.24 Закона 4-ФЗ, п.4 ст.16 Закона 6-ФЗ). Законом 4-ФЗ также предусмотрено, что предписание может быть внесено в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты.
Предписание обязательно для исполнения и должно быть исполнено в установленные в нем сроки (абз.1 ст.23 Закона 4-ФЗ, п.7 ст.16 Закона 6-ФЗ).
Ответственность по результатам проверки контрольно-счетных органов
Вопрос о привлечении к уголовной ответственности решается правоохранительными органами. Согласно действующему законодательству в случае, если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты нарушения законов, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, контрольно-счетные органы незамедлительно передают материалы в правоохранительные органы (ст.15, ст.23 Закона 4-ФЗ, п.8 ст.16 Закона 6-ФЗ).
Рассматривая вопрос о привлечении к административной ответственности , еще раз обращаем внимание, что бюджетные учреждения не являются получателями бюджетных средств в соответствии с бюджетным законодательством РФ, а потому ответственность в соответствии со статьями 15.14 (Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов), 15.15 (Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе), 15.16 (Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами) к ним не применима.
Тем не менее, в ходе проведения контрольных мероприятий в отношении бюджетных учреждений вероятны ситуации, образующие административные правонарушения против порядка управления (глава 19 КоАП РФ), а именно :
|
Статья КоАП РФ |
Наказание |
|
Часть 1 ст. 19.4 Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) |
На должностных лиц – административный штраф от 2000 до 4000 рублей |
|
Часть 1 ст.19.4.1 Воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) по проведению проверок или уклонение от таких проверок |
На должностных лиц – административный штраф от 2000 до 4000 рублей, на юридических лиц – от 5000 до 10000 рублей |
|
Часть 2 ст.19.4.1 Действия (бездействия), предусмотренные частью 1 ст.19.4.1, повлекшие невозможность проведения или завершения проверки |
На должностных лиц – административный штраф в размере от 5000 до 10000 рублей, на юридических лиц – административный штраф от 20000 до 50000 рублей |
|
Часть 3 ст.19.4.1 Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 ст.19.4.1 |
На должностных лиц – административный штраф в размере от 10000 до 20000 рублей или дисквалификация на срок до 6 месяцев, на юридических лиц – административный штраф от 50000 до 100000 рублей |
|
Часть 1 ст.19.5 Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства |
На должностных лиц – административный штраф от 1000 до 2000 рублей или дисквалификация на срок до 3 лет, на юридических лиц – административный штраф от 10000 до 20000 рублей |
|
19.6 Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения |
На должностных лиц – административный штраф в размере от 4000 до 5000 рублей |
Следует при этом заметить, что согласно пп.3 п.5 ст.28.3 КоАП РФ право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14-15.16, частью 1 ст.19.4, частью 1 ст.19.5, ст.19.6 предоставлено инспекторам Счетной палаты РФ.
В соответствии с пп.9 п.1 ст.14 Закона 6-ФЗ должностные лица контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, если такое право предусмотрено законодательством РФ. Действующим законодательством такого права не предоставлено.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 ст.19.4, ст.19.4.1, частью 1 ст.19.5, ст.19.6 рассматриваются судьями (ст.23.1 КоАП РФ).
Кроме того, обращаем внимание, что КоАП содержит исчерпывающий перечень оснований для привлечения к административной ответственности. Таким образом, если в результате проведенной проверки расходование бюджетных средств признано неэффективным, административной ответственности за это не предусмотрено. Однако это не исключает того, что такое расходование бюджетных средств содержит признаки уголовного преступления или административного правонарушения.
К дисциплинарной ответственности должностных лиц проверяемых организаций контрольно-счетные органы привлекать, конечно, не вправе. Но могут ли результаты проведенной проверки стать основанием для дисциплинарного взыскания?
Среди предусмотренных ст. 192 Трудового кодекса РФ (далее – ТК РФ) дисциплинарных взысканий, безусловно, наиболее серьезным является увольнение. Среди оснований расторжения трудового договора по инициативе работодателя (п.1 ст.81 ТК РФ) в связи с обсуждаемой темой следует выделить:
Принятие необоснованного решения руководителем организации, его заместителями и главным бухгалтером, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иной ущерб имуществу организации (пп.9);
Однократного грубого нарушения руководителем организации, его заместителями своих трудовых обязанностей (пп.10);
В иных случаях, предусмотренных трудовым договором с руководителем организации (пп.13).
Таким образом, если по результатам проверки контрольно-счетного органа работодателю станут известны факты, являющиеся основанием для расторжения трудового договора, такое решение вполне может быть принято.
1. Методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.
2. Проверка применяется в целях документального исследования отдельных действий (операций) или определенного направления финансовой деятельности объекта аудита (контроля) за определенный период, указанных в решении о проведении проверки.
2.1. Проверки подразделяются на камеральные и выездные.
2.2. Под камеральной проверкой в целях настоящего Федерального закона понимается проверка, проводимая по месту нахождения Счетной палаты на основании документов, представленных по запросу Счетной палаты.
2.3. Под выездной проверкой в целях настоящего Федерального закона понимается проверка, проводимая по месту нахождения объекта аудита (контроля).
3. Ревизия применяется в целях комплексной проверки деятельности объекта аудита (контроля), которая выражается в документальной и фактической проверке законности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской (финансовой) и бюджетной отчетности.
4. Результаты проверки, ревизии оформляются актом.
5. Анализ применяется в целях исследования отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и деятельности объекта аудита (контроля) и систематизации результатов исследования.
6. Обследование применяется в целях анализа и оценки состояния определенной сферы предмета и деятельности объекта аудита (контроля).
7. Результаты анализа, обследования оформляются заключением.
8. Мониторинг применяется в целях сбора и анализа информации о предмете и деятельности объекта аудита (контроля) на системной и регулярной основе.
9. Счетная палата анализирует итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщает и исследует причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования и исполнения доходов и расходов федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
10. Экспертно-аналитическая деятельность осуществляется посредством проведения экспертно-аналитических мероприятий по актуальным проблемам финансовой системы Российской Федерации, формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также посредством исследования причин и последствий нарушений и недостатков, выявленных по результатам проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
(см. текст в предыдущей редакции)
11. Счетная палата в пределах своей компетенции вправе инициировать перед субъектами права законодательной инициативы предложения о совершенствовании бюджетного законодательства Российской Федерации и развитии финансовой системы Российской Федерации, а также участвовать в законопроектной деятельности государственных органов.
