1. Понятие административно-процессуального права и административного процесса.
2. Виды административных производств.
3. Стадии административного процесса (административного производства).
Перед тем как приступить к изучению этой темы ученик с предыдущего учебного материала должен знать, что наличие материальных норм сама по себе не означает завершенности цикла административно-правового регулирования. Для эффективности такого воздействия на общественные отношения необходимо существование норм, которые обеспечивали бы материальные нормы, механизм действия правовых актов, ориентировали эти нормы на достижение правовой цели.
Особенностью изучения данной темы является то, что административное право в отличие от других отраслей права (уголовного, гражданского), включая как материальные, так и процессуальные административные нормы . То есть административно-процессуальное право выступает как подотрасль административного права. Сегодня можно утверждать, что в Украине развивается административно-процессуальное право как самостоятельная отрасль права, характеризуется своим предметом и методом, своей нормативно-правовой базой.
Ученику необходимо осознать, что административно-процессуальное право представляет собой систему административно-процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, связанные с рассмотрением и решением конкретных административных дел.
На сегодня нормы административно-процессуального права Украины содержатся в многочисленным нормативных актах, имеют различную юридическую силу. Идея же их кодификации, которая зародилась еще в 50-е гг. XX в., Остается не реализованной .
Понятие административно-процессуального права и административного процесса
Административный процесс и процессуальное право понятия не тождественны. Процесс - система действий; процессуальное право - система норм по внедрению этих действий.
Административно-процессуальное право - это совокупность установленных обязательных правил, которые определяют процедуры рассмотрения, решения конкретных административных дел в сфере государственного управления, административной юрисдикции и других отраслей общественных отношений.
Как правило, административно-процессуальные нормы реализуются в форме и методами административного процесса, которым является определенный законом порядок продвижения действий, направленных на достижение определенного юридического эффекта. Эти действия официально устанавливаются нормами административно-процессуального права и группируются в отдельные производства. Каждое производство в составе административно-процессуального права - это совокупность процессуальных норм, объединенных общей для них функцией.
С помощью норм процедуры вводятся к административному процессу как отдельные производства. Под процедурой необходимо считать официально установленный или принятый по обычаю порядок ведения, обсуждения, рассмотрения, оформления, выполнения дел управленческого или юрисдикционно-го характера.
То есть, можно прийти к выводу, что понятие "административно-процессуальное право" шире понятия "административный процесс", который является формой реализации этого права в виде отдельных производств. Соотношение между административно-процессуальным правом, нормой, процедурой и производством можно отобразить схеме: процедура - процессуально-правовая норма - производство (все вместе) есть не что иное как административно процессуальное право.
Следует иметь в виду, что административный процесс можно рассматривать как в «широком», так и в "узком" смысле. В первом случае административный процесс включает в себя как юрисдикционные, так и процедурные производства, которые рассматриваются и судами, и специально уполномоченными органами исполнительной власти. Или в широком смысле административный процесс - это установленный законом порядок рассмотрения и решения индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления), во втором - только как производство по делам об административных правонарушениях и применении к правонарушителям административных взысканий . Иногда, административный процесс, в узком смысле, рассматривают как юрисдикционные производства, а также рассмотрение дел с применением мер административного принуждения.
Административный процесс - это урегулированный административно-процессуальными нормами порядок разрешения индивидуальных дел соответствующими органами государства, их должностными лицами при осуществлении функций государственной власти, а также споров, возникающих между органами исполнительной власти, их должностными лицами и другими субъектами административно-правовых отношений .
Вопрос об административном процессе и административном процессуальном праве будет едва ли не самым актуальным и одновременно спорным и противоречивым в современном российском административном праве. Очевидно, именно по϶ᴛᴏму он остается нерешенным как в теории административного процессуального права, так и в административном процессуальном законодательстве.
Об административном процессе, его понятии, структуре (административных производствах), видах, критериях классификации учеными написано множество научных трудов. Специалисты пытаются определить понятие и обосновать сущность административного процесса, т. е. показать такую осуществляемую государственными органами и органами публичного управления процессуальную деятельность, кᴏᴛᴏᴩую бесспорно можно было бы отнести к административно-процессуальной деятельности.
С одной точки зрения, до настоящего времени не выработано единообразного теоретического объяснения содержания административно-процессуальной деятельности и единого подхода к определению понятия «административный процесс». Отметим, что термины «административный процесс» и «управленческий процесс» не имеют и нормативного определения. Вместе с тем в некᴏᴛᴏᴩых правовых актах они применяются, хотя и без какого-либо толкования или разъяснения. К примеру, в Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года отмечается, что одной из целей формирования электронного правительства будет повышение качества административно-управленческих процессов.
С другой стороны, попытка изучения содержания административного процесса приводит к выявлению довольно однообразных, во многом похожих друг на друга определений данного понятия, содержащихся в специальной литературе.
Не стоит забывать, что важно будет сказать, ɥᴛᴏ на первом этапе теоретического анализа понятия и содержания административного процесса ученые обычно отстаивают традиционную и общераспространенную точку зрения о видах административного процесса, в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с кᴏᴛᴏᴩой административный процесс можно рассматривать с позиций широкого и узкого понимания. Второй этап изучения данного вопроса приводит ученых к утверждению, чтотрадиционно в структуре широкого и узкого административного процесса рассматривается множество производств (административных производств), выделяемых в зависимости от задач и функций государственного управления.
В чем же заключается содержание административного процесса в широком и узком смыслах?
Широкое понимание административного процесса — ϶ᴛᴏ порядок осуществления всего государственного управления ; процедуры функционирования исполнительной власти, ее органов и должностных лиц. Широта, многоаспектный и разноуровневый характер правоприменительной деятельности органов публичного управления, а также большое число и разнообразие рассматриваемых органами государственного управления и их должностными лицами «индивидуально-конкретных дел» предопределили широкое понимание административного процесса.
Административный процесс в широком смысле определяется учеными как урегулированная правовыми нормами система последовательно совершаемых действий в целях обеспечения определенного порядка деятельности органа (должностного лица) исполнительной власти по применению административно- правовых норм. К примеру, в ϶ᴛᴏм смысле административным процессом будет являться административная процедура, содержащаяся в каждом действующем ныне административном регламенте по исполнению государственной функции или предоставлению государственной услуги. Вместе с тем официально (т. е. в нормативных правовых актах) порядок осуществления должностными лицами действий по выполнению государственной функции или предоставлению государственной услуги называется административной процедурой. Именно такая административная процедура обеспечивает надлежащий порядок функционирования органов исполнительной власти или их должностных лиц. Причем в зависимости от характера осуществляемых государственных функций процедурная деятельность может быть как регулятивной, контрольно-надзорной, так и административно-принуждающей, направленной на решение задач административной юрисдикции и административного принуждения.
Широкое понимание административного процесса разделяется большинством российских ученых, исследующих проблемы административного права. К примеру, Д. Н. Бахрах считает, что такой подход представляется «плодотворным, ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующим широкому пониманию юридического процесса».
Широкий административный процесс отождествляется в специальной литературе с так называемой управленческой концепцией , или процедурной концепцией , административно-процессуальной деятельности, в кᴏᴛᴏᴩой рассматривается процедурная сторона деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Узкое понимание административного процесса заключается в определении его как порядка разрешения административно-деликтных правовых споров , применения к физическим или юридическим лицам различных видов административного принуждения, рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях. Узким административным процессом считается регламентированная нормативными правовыми актами административно-процессуальная деятельность, в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с кᴏᴛᴏᴩой субъекты административной юрисдикции используют нормы материального права в целях разрешения административно-правовых споров (конфликтов), применения административного принуждения, в т.ч. привлечения лица к административной ответственности.
Узкий подход к административному процессу будет основой для создания так называемой юрисдикционной концепции
административно-процессуальной деятельности. Материал опубликован на http://сайт
При таком административно-дел и к тологическом подходе
административн ый процесс может изучаться как административно-юрисдикционный
(деликтный, принуждающий) процесс, в ходе кᴏᴛᴏᴩого уполномоченными субъектами могут быть использованы административные методы и властно-принуждающие правовые средства для обеспечения порядка в сфере ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих правоотношений. Сюда же включается процедура рассмотрения судами любых административно-правовых споров.
Важно заметить, что одним из ученых, положивших начало исследованию проблем административного процесса и административно-процессуального права, будет В. Д. Сорокин.
Так называемый узко-широкий подход к определению административного процесса предопределил распространенность в научной и учебной литературе мнения о том, что в современном административном процессуальном праве можно обосновать множество административных процессов. Можно сделать вывод, что в систему административного процесса включаются так называемые мини-административные процессы (или административные производства), кᴏᴛᴏᴩые возникают в различных областях функционирования административных органов и обусловлены особенностями разрешаемых в данных сферах конкретных юридических дел 2 . Следовательно, административные процессы (или административные производства) находятся в системе ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих сфер государственного управления, например в государственной службе, в области осуществления контроля и административного надзора, при исполнении установленных государственных функций, в производстве по делам об административных правонарушениях, в производстве по делам о поощрении государственных служащих, в регистрационных правоотношениях.
Основными признаками административного процесса, кᴏᴛᴏᴩые можно рассматривать при соединении различных подходов к пониманию ϶ᴛᴏго вида процессуальной деятельности, будут следующие:
1. административный процесс — ϶ᴛᴏ вид юридического процесса, предназначенного для создания порядка реализации норм материального административного права, а также норм других отраслей российского права (например, таможенного, налогового, финансового, земельного, градостроительного, экологического), определяющих виды полномочий и функций органов публичной власти и их должностных лиц;
2. административный процесс - правоприменительная (процессуальная или процедурная) деятельность органов исполнительной власти, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а в некᴏᴛᴏᴩых случаях и судебная деятельность (например, производство по делам об административных правонарушениях или об оспаривании нормативных либо ненормативных правовых актов) Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что административный процесс будет формой реализации как исполнительной, так и судебной власти;
3. административный процесс осуществляется широким кругом субъектов административно-процессуальной деятельности, что обусловлено широтой определения самого административного процесса;
4. фактическим содержанием административного процесса будет так называемая внешняя правоприменительная деятельность административных органов (в т.ч. исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления) по разрешению в установленном порядке и в пределах их компетенции индивидуальных юридических дел, возникающих на базе различных материальных норм права;
5. административный процесс — ϶ᴛᴏ рассмотрение возникшего между участниками административно-правовых отношений спора об административном праве;
6. административный процесс — ϶ᴛᴏ, с одной стороны, внесудебный порядок разрешения индивидуальных административных дел (нссудебныс формы (процедуры) рассмотрения дел), возникающих при реализации функций исполнительной власти и публичного управления на базе различных норм материального права , а с другой - судебный порядок рассмотрения отдельных видов административных дел\
7. административно-процессуальные отношения регулируются нормами многих нормативных правовых актов. В их систему входят: федеральные законы и законы субъектов РФ; нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами муниципальных образований (например, законы РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и ϲʙᴏбоды граждан», «О милиции», Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг);
8. административный процесс — ϶ᴛᴏ нормотворческая деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти;
9. административный процесс — ϶ᴛᴏ не только порядок так называемого позитивного государственного или муниципального управления, но и процессуальная деятельность по применению мер государственного правового принуждения (например, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применения административных наказаний к лицам, виновным в совершении административных правонарушений);
10. основными задачами административного процесса будут: обеспечение законности осуществления органами публичного управления и их должностными лицами полномочий но реализации функций государственного управления, а также реализации в полном объеме их компетенции; защита прав и ϲʙᴏбод человека и гражданина; охрана законных интересов физических и юридических лиц; установление гарантий правильного порядка реализации управленческих действий; определение процедуры применения административного принуждения и проведения контрольно-надзорных мероприятий;
11. структура и виды административного процесса обусловливаюттрадиционно два основных вида обеспечения законности совершаемых в рамках процессуальной деятельности действий.
С одной точки зрения, нормативные правовые акты, устанавливающие порядок (последовательность) осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг, предоставляют возможность обжалования действий (бездействия) уполномоченных должностных лиц, а также принимаемых ими решений в досудебном порядке.
Такой порядок принято также называть административным порядком.
Досудебные административные производства чрезвычайно многообразны, ϶ᴛᴏ, например, обращения граждан, порядок рассмотрения кᴏᴛᴏᴩых установлен Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; осуществление управления в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с правилами административных регламентов но исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг. В досудебном (административном) порядке заявление направляется в вышестоящую административную инстанцию, вышестоящему должностному лицу, руководителю государственного органа (начальнику) По результатам рассмотрения обращения должностным лицом ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего исполнительного органа государственной власти принимается решение об удовлетворении требований заявителя либо об отказе в удовлетворении обращения (жалобы) С другой стороны, заявители вправе обжаловать действия (бездействие) уполномоченных должностных лиц в судебном порядке.
В данном случае в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с положениями Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и ϲʙᴏбоды граждан», а также согласно содержащимся в АПК РФ и ГПК РФ процессуальным правилам рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений, принимаются судебные решения
(например, о недействительности правового акта) Административно-процессуальной формой разрешения таких споров будет административное судопроизводство;
12. административные производства, находящиеся в структуре административного процесса, осуществляются на практике с соблюдением принципов административно-процессуальной деятельности. Материал опубликован на http://сайт
Нужно отметить, что главные принципы юридического процесса
обусловливают появление системы, особенностей и порядка действия принципов административного процесса. По϶ᴛᴏму можно сделать вывод о том, что каждый вид административного производства базируется как на общеправовых принципах процессуальной деятельности (например, законность, правовая зашита, право на обжалование действий или решений административных органов, гласность), так и на специальных принципах, демонстрирующих особенности административно-процессуальной деятельности и порядка осуществления государственного управления (например, принцип презумпции достоверности сведений о фактических обстоятельствах административного дела (спора), принцип обеспечения публичных интересов, принцип соразмерности)
Используемая при определении понятия и содержания административного процесса терминология - «широкий» или «узкий» процесс — позволяет говорить о неточных и потому ненадежных критериях отнесения государственной процессуальной деятельности к административному процессу, а также показывает отсутствие законодательного решения данного вопроса. Спорность данных терминов будет результатом неурегулированности административно-процессуальных отношений в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующем законодательном акте. Ведь в России не приняты до настоящего времени, например, такие законы, как закон об административном процессе, закон об административных процедурах, административно-процессуальный кодекс или кодекс административного судопроизводства. Вполне понятно, что узкий или широкий подход к пониманию административного процесса демонстрирует отсутствие его реального правового содержания и, наоборот, указывает на его «виртуальность» (неясность, эклектичность предполагаемой структуры, отсутствие содержания)
Думается, что именно такая широта подхода к пониманию административного процесса запутывает или вообще не дает возможности приблизиться к выяснению современной правовой природы административно-процессуальной деятельности. Материал опубликован на http://сайт
Стоит сказать - получается, что административно-процессуальные нормы могут одновременно регламентировать как деятельность органов публичной администрации (например, органов исполнительной власти и их должностных лиц), так и порядок рассмотрения судами разнообразных административно-правовых споров. Становится очевидным, что административный процесс одинаковым образом применяется и действует в системе как исполнительной (административной) власти, так и судебной.
Очевидно, в настоящее время при развитии теории административного процесса крайне важно учитывать появление факторов, влияющих на формирование новых взглядов по вопросу о содержании и структуре административного процесса. К ним ᴏᴛʜᴏϲᴙтся: совершенствование государственного управления, формирование в России правового государства, поиск новых путей развития исполнительной власти, проводимые правовая, судебная, административная и иные реформы. Стоит заметить, что они, несомненно, накладывают отпечаток на содержание исполнительно-распорядительной деятельности или деятельности по осуществлению публичного управления.
Современное административное законодательство заставляет задуматься над новыми подходами к пониманию административного процесса и формированию отрасли административно- процессуального права. Управленческая концепция административного процесса позволяет увидеть его связи с исполнительной властью, многочисленными находящимися внутри ее системы производствами (например, по принятию нормативных актов государственного управления, по делам о поощрении) В случае если собрать в единую систему все административные производства, то возникнет необходимость их классификации, поиска местонахождения каждого из них в структуре государственного управления. Многообразие возникающих в области реализации данных административных производств публично-правовых споров еще более дает возможность задуматься над проблемой административно-процессуальной деятельности. Материал опубликован на http://сайт
Переосмысление административно-процессуальной правовой действительности трудно представить без учета характерных черт и принципов административно-процессуальной деятельности, входящих в параметры управленческой концепции.
В чем же заключается реальный административный процесс? Реальный — значит действующий, установленный законом, используемый в практической деятельности, признаваемый учеными или очевидный с правовой точки зрения. В случае если учитывать именно такой критерий, то можно утверждать, что в настоящее время реального административного процесса в России не существует, поскольку не принято ни одного российского закона, устанавливающего термин «административный процесс». Законодатель вообще нс пытается разъяснить термины «административный процесс» и «административно-процессуальное законодательство».
Разумеется, словосочетание «реальность административного процесса» - ϶ᴛᴏ исключительно игра слов. Но в нем крайне важно усматривать потребности в создании наиболее подходящей для российской правовой системы теории административного процесса, его «полезной модели». По мнению некᴏᴛᴏᴩых ученых, таковым будет понимание административного процесса как судебного процесса, как административного правосудия, осуществляемого специальными судами и судьями административных судов.
Административный процесс, доктринально не развивавшийся в России в течение практически всего XX в., остановился на уровне его понимания в качестве процессуальной деятельности, приспособленной для рассмотрения возникающих в сфере публичного управления индивидуальных конкретных дел. Как правило, в таком виде ϶ᴛᴏ понятие определяется в учебной и научной литературе и в настоящее время. Несмотря на множество научных работ, посвященных проблематике административного процесса, можно говорить о принципиально одинаковых подходах к определению понятия и выявлению содержания административного процесса.
Думается, что такой подход в современных условиях будет алогичным и устаревшим. Понятие «административный процесс» появилось в 1950-1960-е гг. в условиях функционирования административно-командной системы и, очевидно, скудного представления о сущности государственного управления в России, фактически полнейшего отсутствия доктрины обеспечения публично-правовой зашиты прав и ϲʙᴏбод человека и гражданина от неправомерных действий (бездействия) публичной администрации.
Сложность и глубокая структурированность содержания государственного управления, управленческих процедур, процесса управления и сложившихся в системе публичного администрирования традиций и правовых порядков напрямую обусловливают и сложность в определении содержания, системы и структуры административного процесса, административно-процессуальной деятельности и административно-процессуального права.
Стоит отметить, что основной тенденцией развития современного административного процесса согласно той концепции, кᴏᴛᴏᴩая традиционно сложилась в научной литературе и разделяется большинством ученых-административистов, будет развитие административного процессуального законодательства, регулирующего разнообразные управленческие отношения и административно- процессуальный порядок их реализации уполномоченными субъектами административного права.
Жеребцов Алексей Николаевич
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России (тел.: +78612583770)
Современная система и структура административного права: новое состояние
В статье рассматриваются современные проблемы системы и структуры административного права, предлагаются новые подходы к выделению критериев построения системы административного права и его структурирования, исходя из современных потребностей административно-правового регулирования отношений по осуществлению задач и функций исполнительной власти в Российской Федерации.
Ключевые слова: система административного права, структура административного права, право государственного управления, административно-деликтное право, административно-процессуальное право, предмет правового регулирования, институты права, подотрасли права, нормы административного права.
A.N. Zherebtsov, Doctor of Law, Assistant Professor, Professor of a Chair of Administrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612583770.
The modern system and structure of administrative law: the new state
The article deals with the modern problems of the system and structure of administrative law, offers new approaches to the selection criteria of the system construction of administrative law and its structure, based on contemporary needs administrative-legal regulation of relations for the implementation of the tasks and functions of the executive power in the Russian Federation.
Key words: administrative law system, administrative law structure, right of public administration, administrative and tort law, administrative procedure law, subject of legal regulation, institutions of law, branches of law, administrative law rules.
В административно-правовой науке как ранее, так и в настоящее время проблема системы административного права привлекала многих исследователей, обосновывающих различные научные подходы к данному вопросу, преимущественно основанные на предметном приеме выделения элементов отрасли российского права. Не акцентируя свое внимание на анализе существующих научных подходов к вопросу о систематике и структурировании отрасли административного права, следует высказать собственное мнение об указанной проблеме.
Представляется, что построение системы современного административного права должно основываться на следующих принципиальных положениях. Во-первых, система административного права неразрывна с его структурой. В теоретической науке отмечается, что «система права - это обусловленное состоянием общественных отношений внутреннее строение права, выражающееся в единстве и согласо-
ванности всех действующих правовых норм и их логическом распределение по отраслям и правовым институтам» . Внутренняя организация нормативного материала в рамках системы права рассматривается как структура системы права. Т.В. Каша-нина пишет: «Право - это сложная система, где каждый ее элемент обособляется в зависимости от функции, им выполняемой в процессе правового регулирования» . Приведенный автор, исследуя соотношение «системы» и «структуры», отмечает, что «понятие "структура" включает в себя понятие "система" и является более широким по объему. Это предполагает необходимым в исследовании структуры права одновременно затрагивать и вопросы, касающееся системы права, т.е. того, какие элементы ее составляют, но, конечно, основной упор при этом делать на характер взаимоотношений между элементами» . Подобный подход к пониманию «системы» и «структуры» права представляется обоснованным и с точки
зрения философского понимания этих категорий. Так, в философском словаре категория «структура» понимается как «строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами, а также законов данных взаимосвязей» . В свою очередь, категория «система» понимается как «совокупность элементов, находящихся в отношениях связи между собой и образующих определенную целостность, единство» . В Философском энциклопедическом словаре термин «система» определяется как «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места» . В свою очередь, «структура» понимается как «совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, т.о. сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях» . Основными признаками, характеризующими категорию «система», являются, во-первых, внутреннее строение определенного явления как некоего целого, во-вторых, многоэлементность системы, в-третьих, четкое определение места элементов в едином целом. В свою очередь, категория «структура» характеризуется как: а) совокупность устойчивых связей некоего целого; б) форма организации системы; в) обеспечение тождественности и целостности элементов системы некоему целому.
Приведенные положения позволяют признать, что «система» и «структура» отрасли административного права - тесно взаимосвязанные философские и общетеоретические правовые категории, раскрывающие внешние и внутренние свойства исследуемого явления. Здесь уместно подчеркнуть различное значение понятий «структура» и «структурность». Последнее есть неотъемлемое свойство системы. В свою очередь, «систематика» и «структурирование» отрасли административного права есть некий процесс организационного построения данной отрасли права. Поэтому мы не можем согласиться с мнением Т.В. Ка-шаниной о том, что структура является более широким по объему понятием, чем система, т.к. она отражает качественно иные свойства явления, чем система. Наиболее утилитарно соотношение этих категорий можно было бы охарактеризовать как то, что система есть «каркас» явления, внутренняя его форма, в то время как структура есть содержательная ха-
рактеристика явления, выражающая содержательную составляющую отрасли, отражающая связи между ее элементами.
Во-вторых, следует по-иному взглянуть на критерии систематики и структурирования отрасли российского административного права. Поскольку система и структура административного права являются различными, но, вместе с тем, принципиально взаимосвязанными явлениями, постольку в основе их построения (выделения) лежат совершенно различные критерии. В этой связи дальнейшим развитием системы административного права может выступать именно внутренняя структура данной отрасли права, которая наполняет систему конкретным нормативно-правовым содержанием.
Следует предложить следующие критерии выделения элементов системы административного права: а) статусно-субъектный критерий систематики отрасли, под которым понимается объединение норм административного права, в рамках которого формируется специальный административно-правовой статус лица и механизм его осуществления; б) инструментальный критерий характеризуется совокупностью специфических правовых средств (норм административного права), посредством которых достигается реализация задач и функций исполнительной власти; в) объектный критерий заключается в объединении норм административного права, закрепляющих особенности объекта управленческого воздействия на управляемую подсистему.
Выделенные по указанным критериям элементы системы административного права, объединяющие нормы административного права, могут между собой пересекаться, тем самым дополнять положения и повышать эффективность нормативного обеспечения выделенного элемента, т.е. нормы института, выделенного по статусно-субъектному критерию, могут содержаться в институте, сформированном по объектному или инструментальному критерию. Например, нормы института административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти могут содержаться, кроме указанного института, в институте обеспечения законности в государственном управлении (инструментальный критерий выделения) или институте административно-правового режима чрезвычайного или военного положения (объектный критерий).
Следует отметить, что в системе административного права следует выделять только те элементы, которые могли бы обеспечить адекватное структурирование отрасли и обес-
печить цели правового регулирования управленческих отношений. Решить данную задачу можно лишь посредством определения критериев такого структурирования. В этой связи структуру современного административного права, по нашему мнению, следует строить на основе иных, нежели система, критериях, к числу которых следует отнести: а) цели административного права (или цель административно-правового регулирования общественных отношений); б) административно-правовую политику; в) административно-правовую теорию; г) предмет административного права как комплекс общественных отношений, возникающих при осуществлении задач и функций исполнительной власти; д) направление управленческого воздействия административно-правовых норм на объекты государственного управления в процессе осуществления административно-публичной деятельности уполномоченных органов .
В российской и зарубежной административно-правовой науке отмечается, что цель отрасли права неразрывно связана с административно-правовой политикой государства, являясь элементом ее содержания . Китайский ученый-административист Ло Хаоцай обоснованно указывает, что научная теория не может в полной мере решать все вопросы структурной организации отрасли без политического влияния государства («политического регулирования») . Анализ идей, высказанных о цели административного права как отрасли права , позволяет признать, что все отмеченные ученые склонны полагать, что цель административного права двояка. Во-первых, целью этой отрасли права является формирование нормативных основ эффективного функционирования государственного (административного) управления как вида деятельности государства. Во-вторых, административное право преследует цель защиты и охраны прав и свобод личности, обеспечения их реализации сообразно с общечеловеческими (международно-правовыми) ценностями.
Другим критерием построения структуры административного права является предмет правового регулирования. Данный критерий длительное время был основным признаком, лежащим в основе дифференциации именно системы любой отрасли российского права. Причем важное значение имеет объем предмета правового регулирования, который характеризуется сферой, областью, видом и разновидностью общественных отношений. Для
образования структуры отрасли имеет значение содержательная, сущностная сторона общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования.
Содержательный, сущностный аспект предмета правового регулирования административного права как критерия структурирования зависит от того, какова сущность самого государственного управления как социального явления. Дискуссия о широком и узком понимании государственного управления характеризовалась зависимостью от того или иного подхода к определению содержания предмета административного-правового регулирования управленческих отношений. Нам представляется, что современное развитие управленческих отношений, их характер и значение для осуществления основных функций государства позволяют склоняться к концепции широкого понимания предмета административного права. Вполне адекватным представляется подход, в соответствии с которым государственное управление (или административно-публичная деятельность) понимается как урегулированная «нормами административного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства или муниципальных образований организаций и физических лиц (административных органов) по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты общественных отношений» . Представляется, что указанный подход в современных условиях наиболее адекватно отражает содержание предмета административно-правового регулирования управленческих отношений (предмета административного права). Предмет административного права как критерий построения структуры административного права выполняет, кроме указанного, еще одно предназначение. Он предопределяет тот объем норм права, который в рамках системы административного права подлежит структурированию.
Следующим выделенным нами критерием структурирования, позволяющим формировать
структуру современного административного права, является направление административного воздействия субъекта на объект управления (право, регулирующее внутриорганиза-ционные отношения, и право, регулирующее отношения с субъектами, организационно не подчиненными). Данное обстоятельство следует учитывать не только для структурирования, но и для систематики современного административного права.
Таким образом, основываясь на предложенных критериях построения структуры современного административного права, можно формировать ее содержание, выявлять устойчивые связи элементов данной структуры и системы, которые могут быть использованы для дальнейшего исследования вопросов административного права.
Изложенные нами положения позволяют предложить следующие элементы системы и структуры современного административного права России: а) право государственного управления (администрации); б) право административной юстиции; в) административно-деликтное право и процесс. Данные элементы следует определить как «нормативно-правовую общность». Административно-правовая нормативная общность является условным объединением норм административного права по целевому критерию, т.е. имеет задачу сформировать внутри отрасли права нормативное объединение, отражающее целевое предназначение отрасли и административно-правовую теоретическую модель последующей систематики и структурирования рассматриваемой отрасли права на институты, которые делятся по статусно-субъектному, инструментальному и объектному критерию. К сожалению, мы не можем раскрыть все элементы системы и структуры административного права, сложившиеся в настоящее время, в связи ограниченными возможностями данной статьи, вместе с тем, предложенная концепция наиболее адекватно, по нашему мнению, отражает механизм организации рассматриваемой нами отрасли российского права.
Таким образом, приведенные положения позволяют определить следующую систему и структуру российского административного права.
1. Право государственного управления (внутреннего и внешнего) складывается из институтов:
а) статусно-субъектных: административно-правового статуса физических лиц; административно-правового статуса федеральных органов государственного управления; административно-правового статуса региональных
органов государственного управления; административно-правового статуса исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления; административно-правового статуса иных предприятий, учреждений, организаций, общественных организаций, наделенных государственно-властными полномочиями; административно-правового статуса юридических лиц, участников управленческих отношений; государственной службы;
б) инструментальных: общих начал государственного управления (администрации); методов государственно-управленческой деятельности государственной администрации, административного принуждения, не связанного с административной ответственностью, и административных нормативов; законности в государственном управлении и способов ее обеспечения; общих начал административных процедур внутреннего государственного управления; нормотворческих производств органов государственной администрации; учредительных производств; производств по осуществлению оперативной деятельности органов государственной администрации; регистрационных производств; производств по заключению административных договоров; производств по рассмотрению дел, связанных с реализацией субъективных прав граждан и служащих аппарата государственной администрации; производств по стимулированию и поощрению субъектов управленческих отношений; производств по осуществлению государственного контроля и административного надзора;
в) объектных: общих административно-правовых режимов деятельности государственной администрации; специальных административно-правовых режимов деятельности государственной администрации; административно-правовых форм деятельности государственной администрации; административной организации федерального отраслевого, межотраслевого и специального управления; административной организации отраслевого, межотраслевого и специального регионального и муниципального управления.
2. Право административной юстиции как комплекс административно-правовых институтов следует строить, исходя из концепции Кодекса административного судопроизводства РФ, предложенного Президентом РФ, который позволяет выделить следующие институты:
а) статусно-субъектные: лиц, участвующих в административном деле и других участников судебного процесса; представительства в суде по административным делам;
б) инструментальные: общих начал права административной юстиции; доказывания и доказательств по административному делу; административного иска; мер предварительной защиты по административному исковому заявлению; процессуальных сроков; судебных извещений и вызовов в административном деле; судебных расходов по административному делу; подготовки административного дела к судебному разбирательству; судебного разбирательства административного дела в суде первой инстанции; решения суда по административному делу и иных судебных актов по административному делу; приостановления и прекращения производства по административному делу; оставления административного иска без рассмотрения; производства в суде апелляционной инстанции по административному делу; производства в суде кассационной инстанции по административному делу; производства в суде надзорной инстанции по административному делу; производства по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым и вновь открывшимся обстоятельствам; исполнения судебного решения по административному делу;
в) объектные: подведомственности и подсудности административных дел; мер процессуального принуждения по административному делу; особенностей производства по административному делу об оспаривании нормативных правовых актов; особенностей производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц государственных и муниципальных служащих; особенностей производства по административному делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; особенностей производства по административному делу о присуждении компенсации
за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок; особенностей производства по административным делам о приостановлении деятельности или о ликвидации политической партии, ее регионального отделения или структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, о прекращении деятельности средства массовой информации; особенностей производства по административному делу о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специализированном учреждении; особенностей производства по административному делу об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; особенностей производства по административным делам о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, о принудительном психиатрическом освидетельствовании; особенностей производства по административному делу о взыскании обязательных платежей и санкций; упрощенного (письменного) производства по административному делу.
3. Административно-деликтное право и процесс складываются из следующих институтов:
а) статусно-субъектные: субъектов админи-стративно-деликтного права; субъектов адми-нистративно-деликтного процесса;
б) инструментальные: институт общих начал административно-деликтного права и процесса; административно-юрисдикционное процессуальное право; дисциплинарного производства; исполнительного юрисдикционного производства;
в) объектные: право административной ответственности; право дисциплинарной ответственности государственных служащих.
1. Чистяков Н.М. Теория государства и права: учеб. пособие. М., 2010.
2. Теория государства и права: учеб. / под ред. Р.А. Ромашова. СПб., 2005.
3. Кашанина Т. В. Структура права //Ленинградский юридический журнал. 2011. № 2.
4. Философский словарь / под ред. И. Т. Фролова. 5-е изд. М., 1987.
5. Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. 2-е изд. М., 1982.
1. Chistyakov N.M. Theory of state and law: study aid. Moscow, 2010.
2. Theory of state and law: textbook / ed. by R.A. Romashov. St. Petersburg, 2005.
3. Kashanina T.V. Structure of law // Leningrad legal magazine. 2011. № 2.
4. Philosophical dictionary / ed. by I.T. Frolov. 5th ed. Moscow, 1987.
5. Soviet encyclopedic dictionary / gen. ed. A.M. Prokhorov. 2nd ed. Moscow, 1982.
6. Философский энциклопедический словарь. М., 2003.
7. Жеребцов А.Н. Критерии построения системы отраслей публичного права (на примере отрасли российского административного права) // Экономико-правовые аспекты системного социально-экономического обновления России: перспективы посткризисного развития: сб. ст. междунар. науч.-практ. конф. Краснодар, 2013. С. 51-57.
8. Жеребцов А.Н. К вопросу об основаниях структурирования современного российского административного права // Общество и право. 2014. № 2. С. 265-271.
9. Жеребцов А.Н. Вопросы формирования системы российского административного права // Общество и право. 2012. № 5. С. 216-219.
10. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2002.
11. Жеребцов А.Н. Правовая политика как источник права // Источники права: II ежегодная междунар. науч. конф. Москва, 22-25 мая 2007 г. М, 2007.
12. Ло Хаоцай. Очерки современного административного права Китая /под ред. А. А. Демина. М., 2010.
13. Юсупов В.А. Административное право. Философия и общая теория административного права. М., 2012. Т. 1.
14. ГаллиганД., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002.
15. Административное право зарубежных стран: учеб. /под ред. А.Н. Козырина, М.А. Шта-тиной. М., 2003.
16. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. М., 2009.
6. Philosophical encyclopaedic dictionary. Moscow, 2003.
7. Zherebtsov A.N. Criteria of formation branches system of public law (on example of branch of Russian administrative law) // Economic and legal aspects of systemic socio-economic update of Russia: prospects for post-crisis development: coll. of papers of the intern. sci.-prac. conf. Krasnodar, 2013. P. 51-57.
8. Zherebtsov A.N. To the question about the grounds structuring modern Russian administrative law// Society and law. 2014. № 2. P. 265-271.
9. Zherebtsov A.N. Issues of formation system of Russian administrative law // Society and law. 2012. № 5. P. 216-219.
10. Chirkin V.E. Governance. Elementary course. Moscow, 2002.
11. Zherebtsov A.N. Legal policy as a source of law // Sources of law: II annual intern. sci. conf. Moscow, May 22-25, 2007. Moscow, 2007.
12. Luo Haocaj. Essays on contemporary administrative law of China / ed. by A.A. Demin. Moscow, 2010.
13. Yusupov V.A. Administrative law. Philosophy and the general theory of administrative law. Moscow, 2012. Vol. 1.
14. Galligan D., Polyansky V.V., Starilov Yu.N. Administrative law: history of development and the basic modern concept. Moscow, 2002.
15. Administrative law in foreign countries: textbook / ed. by A.N. Kozyrin, M.A. Shtatina. Moscow, 2003.
16. Masharov I.M. Administration and public activities in Russia. Problems of legal regulation. Moscow, 2009.
Глава 19. Административное право и процесс
Административное право - самостоятельная отрасль публичного права. Основу его предмета составляют общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления исполнительной власти, т.е. государственного управления. Поэтому данные отношения называются управленческими.
Ввиду юридически властной сущности деятельности исполнительной власти управленческие отношения характеризуются:
а) юридическим неравенством сторон .
Они основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой. В них доминирует воля субъекта исполнительной власти;
б) организационным содержанием .
Они выражают целенаправленное упорядочивающее воздействие исполнительной власти на общественные отношения в процессе организации исполнения законов, относящихся к руководству экономикой, социально-культурным развитием, административно-политической деятельностью;
в) безвозмездностью. По общему правилу они не имеют денежного выражения оценки.
При совершении исполнительным органом строго определенных юридически значимых действий на платной основе правовое неравенство и организационный характер отношений сохраняются (например, при получении паспорта, лицензии и т.д.).
В предмет административного права входят управленческие отношения, связанные не только с осуществлением исполнительной власти как ветви единой государственной власти, но и исполнительных органов местного самоуправления в их отношениях с гражданами, различными муниципальными организациями.
В предмет административного права входят также отношения управленческого характера, возникающие в системе законодательных (представительных), судебных органов, органов прокуратуры, в частности, в связи с комплектованием их аппарата, руководством его деятельностью и т.д.
Субъектами управленческих отношений могут быть физические лица и их различные организации: органы государственной, исполнительной власти и местного самоуправления; государственные и муниципальные служащие; коммерческие и некоммерческие организации; их должностные лица и др.
Предметом административного права определяется специфика метода административно-правового регулирования его отношений. Данный метод основан на признании:
а) юридического неравенства сторон, в которых одна сторона обладает властными полномочиями в отношении другой стороны;
б) права того, что принятие решения стороной, наделенной властными полномочиями, выбор его варианта не зависят от другой стороны;
в) права стороны, принимающей решение, обеспечивать и контролировать его исполнение;
г) возможности применения уполномоченными органами принуждения за неисполнение такого решения;
д) императивности правового регулирования. Вариант или варианты поведения сторон устанавливаются административно-правовыми нормами.
Под административным правом понимается совокупность правовых норм, регулирующих управленческие отношения, возникающие в связи с организацией и осуществлением исполнительной власти в целях реализации законов в процессе руководства экономикой, социально-культурным развитием, административно-политической деятельностью.
Административно-правовая норма - правило поведения, установленное государством для регулирования управленческих отношений, возникающих в процессе организации и функционирования исполнительной власти. Нормы административного права устанавливают статус субъектов управленческого процесса, основу которого составляет комплекс их прав и обязанностей. Властной природой управления обусловлен императивный характер административно-правовых норм: они предписывают определенный вариант либо варианты поведения субъектов административного права.
Административно-правовые нормы подразделяются на виды по различным критериям.
В зависимости от адресатов выделяются нормы, устанавливающие административно-правовой статус определенных видов субъектов управленческих отношений: граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих и др.
По форме выражения содержащихся в них предписаний они подразделяются на обязывающие, запрещающие, уполномочивающие и стимулирующие.
Обязывающие нормы содержат предписание исполнителям совершать действия, указанные в данной норме; запрещающие указывают на недопустимость совершения действий, предусмотренных нормой; уполномочивающие устанавливают возможность исполнителей действовать по своему усмотрению, избирать вариант своего поведения в дозволенных нормой пределах; стимулирующие определяют меры материального и морального воздействия, направленные на обеспечение должного поведения исполнителей.
В зависимости от юридических особенностей различают:
а) материальные нормы, определяющие содержание прав, обязанностей и ответственность субъектов административного права;
б) процессуальные - предусматривающие порядок их реализации.
Гражданин - приоритетный субъект административного права, ибо в структуре публичного интереса, выражаемого данной отраслью публичного права, стержневым является обеспечение прав и свобод гражданина.
Права и обязанности граждан в сфере административного права в основном производны от конституционных и конкретизируются во многих законах и подзаконных актах.
а) административная правосубъектность;
б) комплекс прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права;
в) гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизм защиты органами государства и местного самоуправления.
Однако не все права и обязанности человека и гражданина производны от его конституционного правового статуса. Некоторые находятся за пределами такого статуса и устанавливаются конкретными нормативными актами, соответствующими конституционной концепции положения человека и гражданина в Российской Федерации. Например, права и обязанности, связанные с управлением транспортными средствами, приобретением оружия и др.
В формировании и осуществлении данного статуса значительную роль играют органы исполнительной власти и местного самоуправления .
В пределах предоставленной компетенции они:
а) издают правовые акты, влияющие на содержание статуса граждан, влекущие приобретение ими прав и обязанностей в той или иной сфере (например, реализация права на образование предполагает издание акта о зачислении в учебное заведение);
б) организуют исполнение законов, имеющих непосредственное отношение к административно-правовому положению граждан;
в) помогают, содействуют гражданам в реализации их конкретных субъективных прав, например, в вопросах социальной защиты;
г) осуществляют охрану прав и свобод граждан.
Во многих случаях актами органов государственного управления и местного самоуправления конкретизируются права и обязанности, установленные в общем виде конституциями, отдельными законодательными актами. Например, конституционное право на высшее образование конкретизировано не только Законом РФ от 10 июля 1992 г. "Об образовании" (в ред. от 13 января 1996 г.), но и Типовым
положением о высшем учебном заведении, утвержденным Правительством РФ.
Органы государственного управления в пределах своей компетенции непосредственно устанавливают определенные права и обязанности граждан, в том числе административно-правового характера. Например, они предусмотрены Правилами дорожного движения Российской Федерации, утвержденными Правительством РФ.
Административно-правовое положение граждан определяется прежде всего объемом и характером их административной правосубъектности, которую образуют административная правоспособность и дееспособность.
Под административной правоспособностью гражданина понимается признаваемая за ним законом возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. Объем и содержание названной правоспособности устанавливаются и изменяются при помощи норм административного права.
Административная правоспособность граждан не может быть отчуждаема или передаваема. Ее объем изменяется лишь законом. Для отдельных граждан эта правоспособность может быть временно ограничена в случаях и в порядке, определяемых законодательством, например, в связи с совершением уголовного или административного правонарушения, за которые закон предусматривает санкции в виде лишения свободы, лишения специальных прав и других правоограничений. Так, УК РФ устанавливает в качестве меры наказания возможность лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
Административное право также устанавливает исключительные случаи временного лишения или ограничения отдельных граждан некоторых прав за нарушения. Так, Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает возможность лишения гражданина специально предоставленного ему права управления транспортным средством, права охоты. Режим чрезвычайного положения предполагает возможность введения в соответствии с федеральным конституционным законом ограничений прав и свобод граждан с указанием пределов и срока их действия.
Основной особенностью административной правоспособности является то, что ее осуществление предполагает различные условия и характер взаимодействия с системой исполнительной власти.
Система исполнительной власти остается важнейшей сферой реализации административной правоспособности граждан, т.е. возможности вступать в административные правоотношения. При этом другой стороной в таких правоотношениях являются орган исполнительной власти (должностное лицо) либо организация или ее представитель, обладающие полномочиями административно-правового характера.
На осуществление административной правоспособности влияют разнообразные фактические обстоятельства, наличие которых порождает у граждан соответствующие субъективные права и обязанности. Например, законом предусмотрены условия, при наличии которых гражданин приобретает право на альтернативную военную службу. Подобные обстоятельства влияют на содержание административной правоспособности.
Связь реализации административной правоспособности с теми или иными реальными обстоятельствами обусловлена необходимостью обеспечения общественной безопасности, охраны здоровья, наиболее правильного использования способностей и активности граждан в социальной деятельности.
Административная правоспособность граждан служит основой их административной дееспособности, являющейся необходимым условием реализации этой правоспособности, а также субъективных прав и обязанностей граждан в конкретных административных правоотношениях.
Административная дееспособность гражданина - признанная за ним способность личными действиями: а) приобретать права и обязанности административно-правового характера; б) осуществлять их. Такая дееспособность включает также способность гражданина нести ответственность за совершенные правонарушения в соответствии с действующими правовыми актами.
Момент возникновения административной дееспособности гражданина не определен законодательством единообразно и четко. В полном объеме она возникает по достижении 18-летнего возраста. Однако момент возникновения административной дееспособности остается неопределенным. В различных сферах частичная дееспособность может возникать до достижения 18-летнего возраста. Так, субъектами административных правонарушений признаются лица, достигшие 16 лет; обязанность гражданина получить паспорт возникает по достижении 14-летнего возраста.
Не все граждане Российской Федерации обладают одинаковой административной дееспособностью. Это во многом определяется особенностями управленческих отношений, в которых приобретение и осуществление соответствующих прав и обязанностей личными действиями предполагают наличие определенного уровня умственного и психического развития, жизненного опыта, способности отдавать отчет в последствиях своих действий и т.д.
Права и обязанности граждан, входящие в содержание административной правоспособности, разнообразны. Во взаимодействии с исполнительными органами реализуются прежде всего права на участие в управлении государственными делами, проведение публичных мероприятий, на объединение, обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, передвижение, сбор и распространение информации; обязанности сохранять природу и
окружающую среду; бережно относиться к природным богатствам; защищать Отечество и др.
Действующим законодательством предусматриваются различные организационно-правовые гарантии прав граждан, как судебные, так и внесудебные.
Усиливается влияние судов на укрепление законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц. Законодательство последовательно расширяет возможности судебного обжалования их правовых актов. Суды рассматривают жалобы на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан.
В соответствии с Конституцией РФ учреждена должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, действующего на основании Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ. Он призван способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина, приведению его в соответствие с общепринятыми принципами и нормами международного права, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Роль органов государственного управления, местного самоуправления и их должностных лиц в реализации прав и свобод граждан, выполнении ими своих обязанностей определяется тем, что они непосредственно исполняют законы, а также наделены обширными юрисдикционными полномочиями, использование которых нередко касается осуществления прав, свобод и обязанностей граждан.
Гарантии прав граждан. Важнейшим элементом статуса граждан являются организационно-правовые гарантии их прав и свобод. Они подразделяются на судебные и внесудебные .
Суды рассматривают дела, так или иначе затрагивающие права и свободы человека (об административных правонарушениях, обжаловании правовых актов органов исполнительной власти и местного самоуправления, их должностных лиц и др.). Некоторые правовые акты и действия могут быть совершены только на основании судебного решения (ограничение права на тайну переписки, проникновение в жилище и др.).
Защита прав и свобод граждан - приоритетная обязанность органов исполнительной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Обеспечивая реализацию прав и свобод граждан, указанные органы и должностные лица, во-первых, создают (либо участвуют в создании) необходимые материальные, организационные, правовые условия деятельности органов, предприятий и учреждений для реализации гражданами их прав и свобод; во-вторых, разрешают конкретные индивидуальные дела, возникающие по инициативе граждан (например, в связи с их обращениями). Как уже говорилось, Конституцией РФ предусмотрено учреждение должности
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Полномочия Уполномоченного по правам человека, связанные с защитой прав и свобод граждан, подразделяются на две группы: а) по выявлению нарушений прав - проведение проверок по жалобам, истребование необходимых для этого материалов, привлечение к проверкам представителей государственных органов и др.; б) по устранению выявленных нарушений.
Уполномоченный обязан направлять органам и лицам, в решениях или действиях которых он усматривает нарушения прав и свобод граждан, свое заключение с рекомендациями о возможных и необходимых мерах восстановления нарушенных прав. Ответ о результатах рассмотрения заключения должен быть дан Уполномоченному в течение одного месяца.
Уполномоченный может обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод; в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностных лиц, в решении или в действиях которых усматриваются нарушения прав и свобод; в суд или в прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда, либо постановления судьи; в Конституционный Суд РФ на нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Одним из направлений деятельности органов прокуратуры являются рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина. В случае выявления нарушений принимаются меры по их пресечению и предупреждению, привлечению к ответственности виновных в нарушении лиц.
Защиту прав и свобод граждан осуществляют на профессиональной основе адвокатура, а также другие негосударственные организации: профессиональные союзы, общества по защите прав потребителей.
Специфическим способом защиты прав и свобод служит право граждан на обжалование действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. В настоящее время действует Закон РФ от 27 апреля 1993 г. " Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изм. и доп. от 15 ноября 1995 г.). Он закрепляет право граждан обжаловать в суд коллегиальные и единоличные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и их объединений или должностных лиц, государственных служащих.
Действие Закона в отношении государственных служащих распространяется также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.
Обжалованию подлежат действия (решения), в том числе представление информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:
а) нарушены права и свободы граждан;
б) созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и свобод;
в) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Гражданин вправе обжаловать бездействие упомянутых органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, повлекшее за собой такие последствия. Он может обжаловать вышеназванные действия (решения), а также послужившую для их совершения информацию либо то и другое одновременно.
В порядке, предусмотренном названным Законом, не могут быть обжалованы действия (решения), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ; действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. В данном случае речь идет не об ограничении судебного обжалования, а лишь о пределах действия указанного Закона, о различных правовых режимах обжалования в суд.
Закон устанавливает альтернативный порядок обжалования. Гражданин по своему усмотрению может обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу (должностному лицу). Орган (должностное лицо) обязан рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.
Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или надлежаще уполномоченным его представителем в суд по месту жительства либо в суд по месту нахождения органа (должностного лица), нарушившего права гражданина.
С жалобой в суд гражданин может обратиться в установленные сроки: в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав; одного месяца со дня отказа в удовлетворении жалобы вышестоящим органом (должностным лицом) или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Жалоба рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства.
Суд, признав обжалуемое действие (решение) незаконным, отменяет примененные к гражданину меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Установив обоснованность жалобы, суд решает также вопрос об ответственности соответствующих субъектов за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. В отношении государственных служащих суд определяет меру ответственности, предусмотренной
законами об ответственности данного государственного служащего, вплоть до представления об увольнении.
Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), указанных в законе, т.е. повлекших нарушение прав и свобод и т.д. Признав обжалуемое действие (решение) законным, суд отказывает в удовлетворении жалобы.
Органы исполнительной власти. Данные органы представляют собой разновидность государственных органов; их главное назначение - осуществление исполнительной власти.
В систему органов исполнительной власти входят: а) федеральные органы исполнительной власти; б) органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Структура федеральных органов исполнительной власти определяется Президентом РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. №867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" в нее входят следующие звенья.
Правительство РФ. Основы его правового положения определяются Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
Правительство - высший исполнительный орган государственной власти РФ. Оно осуществляет исполнительную власть Российской Федерации и возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Правительство РФ формируется в установленном порядке Президентом РФ в составе Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров.
На Правительство РФ возложены руководство работой федеральных органов исполнительной власти и контроль их деятельности. Оно организует реализацию внутренней политики РФ, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; осуществляет предоставленное ему право законодательной инициативы.
Правительство РФ обладает широкими полномочиями в различных отраслях и сферах общественной жизни (экономики, в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, обеспечения законности, прав и свобод граждан, обороны и безопасности РФ и др.).
Федеральное министерство - федеральный орган исполнительной власти, призванный осуществлять различные по характеру виды деятельности; проводить государственную политику в установленной сфере; осуществлять управление соответствующей областью
деятельности; координировать деятельность иных федеральных органов исполнительной власти. Например, действуют министерства: по атомной энергии, внутренних дел, здравоохранения, образования, обороны и др.
Государственный комитет РФ, федеральная комиссия - федеральные органы исполнительной власти призваны осуществлять на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению; функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Например, госкомитеты: по рыболовству, по стандартизации и метрологии; комиссии: по рынку ценных бумаг, энергетическая.
Федеральная служба, российское агентство, федеральные надзоры России являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими специальные (исполнительные, контрольные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах. Например, Российское навигационно-космическое агентство; Российское агентство по судостроению; Служба внешней разведки РФ; Федеральная служба налоговой полиции РФ.
В систему органов исполнительной власти субъекта РФ входят:
а) высший орган исполнительной власти;
б) иные органы исполнительной власти.
Формы органов исполнительной власти в субъектах РФ определяются с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта. Так, в качестве высших органов в одних субъектах действуют правительства, в других - советы министров, в третьих - кабинеты министров.
Среди иных органов исполнительной власти субъектов РФ имеются министерства, государственные комитеты, департаменты, главные управления, управления, отделы и т.д.
Образование, формирование и деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом субъекта Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
Государственные служащие. Действующие правовые акты не содержат общего понятия государственного служащего, охватывающего все их разновидности: служащих государственных органов, военнослужащих, служащих таможенных организаций и др.
Применительно к государственным органам понятие государственного служащего сформулировано в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". По этому Закону не все лица, занимающие должности в государственных органах, признаются государственными служащими. Под этим углом зрения выделяются государственные и негосударственные должности. Государственные должности делятся на три категории: "А", "Б", "В".
К категории "А" относятся государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент и Председатель Правительства РФ, министры и т.д.).
К категории "Б" относятся государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности категории "А" (помощники Президента, Председателя Правительства РФ и т.д.).
Должности категорий "Б" и "В" признаются должностями государственной службы, а замещающие их лица - государственными служащими. В соответствии с этим государственным служащим признается гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.
Государственные должности категории "А" не признаются государственными должностями государственной службы, следовательно, занимающие их лица не относятся к государственным служащим.
Содержание правового положения государственного служащего составляют его права, обязанности и ответственность. Они в общем виде для всех государственных служащих определены Законом "Об основах государственной службы Российской Федерации". Другие права и обязанности государственных служащих, именуемые в литературе специальными, устанавливаются применительно к особенностям выполняемых ими функций иными законами и подзаконными актами.
Общие права и обязанности государственного служащего могут быть подразделены на две подгруппы.
Первую составляют обязанности и права, относящиеся к существу служебной деятельности, например: добросовестно исполнять должностные обязанности; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных; поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения служебных обязанностей; право государственного служащего на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы; получать необходимые для исполнения должностных обязанностей информацию и материалы и т.д.
Вторую подгруппу составляют служебные права и обязанности, сопутствующие статусу государственных служащих. Так, они обязаны не совершать действий, приводящих к подрыву авторитета государственной службы; имеют право знакомиться по первому требованию со всеми материалами своего личного дела, требовать приобщения к личному делу своих объяснений. Обязанности и права этой подгруппы не влияют на содержание служебной деятельности.
Конституция РФ устанавливает, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе (ст. 32).
В целях повышения эффективности осуществления государственной службы правовыми актами и прежде всего Законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" установлены ограничения поступления на государственную службу, а также общегражданских прав государственных служащих.
Гражданин не может быть принят на государственную должность в случаях:
а) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
б) лишения его судом права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;
в) наличия заболевания, препятствующего выполнению должностных полномочий, если специальные требования к состоянию здоровья установлены для соответствующих должностей;
г) наличия близкого родства или свойства с государственными служащими, если их служба связана с непосредственной подчиненностью и непосредственной подконтрольностью одного другому. К лицам, находящимся в отношениях близкого родства или свойства, отнесены родители., супруги, их братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов;
д) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, если служба будет связана с использованием таких сведений;
е) наличия гражданства иностранного государства, если доступ к государственной службе не урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;
ж) отказа от предоставления сведений в органы налоговой службы о полученных доходах и имуществе, принадлежащем претенденту на должность на праве собственности, являющихся объектом налогообложения.
Правоограничения государственных служащих обусловлены особенностями государственной службы, неотделимой от государственной власти. Поэтому должны быть определены, в частности, правовые препятствия возможному злоупотреблению принадлежностью к этой власти.
Установленные правоограничения заключаются в основном в том, что государственный служащий не вправе:
а) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
б) быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, аналогичных органов ее субъектов и органов местного самоуправления;
в) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
г) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом или если ему в установленном порядке не поручено участвовать в управлении этой организацией;
д) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;
е) использовать в неслужебных целях средства материального, технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;
ж) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
з) получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе после выхода на пенсию (подарки, ссуды, услуги и др.);
и) принимать участие в забастовках;
к) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношений к ним.
Установленные ограничения не преследуют цели ущемления гражданских прав государственных служащих и направлены на обеспечение независимости их служебной деятельности, против коррупции, на создание нормальных условий для работы государственного аппарата.
Государственная служба прекращается в результате увольнения государственного служащего на основании и в порядке, установленных правовыми актами. Оно возможно по инициативе самого государственного служащего и компетентного государственного органа или должностного лица.
Основания увольнения по инициативе государственного органа или должностного лица предусмотрены законодательством о труде. Ряд специфических оснований, обусловленных особенностями поступления на государственную службу и ее прохождения, установлен Законом "Об основах государственной службы Российской Федерации". Подавляющее большинство конкретизированных здесь оснований не связано с отношением государственного служащего
к выполнению им должностных обязанностей. К ним относятся: увольнение в связи с достижением пенсионного возраста, установленного для замещения государственной службы; прекращением гражданства Российской Федерации; несоблюдением ограничений, установленных для государственных служащих; наличием заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей.
Вместе с тем по Закону основаниями увольнения являются несоблюдение обязанностей, установленных для государственных служащих этим Законом; разглашение сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну. Как было сказано, перечень обязанностей государственных служащих дан в этом Законе. Характер этих обязанностей определен таким образом, что их несоблюдение может служить общим основанием для прекращения государственной службы.
Предельный возраст нахождения на государственной службе установлен в 60 лет. Затем возможно продление уполномоченным органом или должностным лицом срока нахождения на государственной службе, но каждый раз не более чем на один год. Продление после достижения 65 лет не допускается. В дальнейшем государственный служащий может работать в государственном органе на условиях срочного трудового контракта.
Правовые акты управления органов исполнительной власти - разновидность правовых актов, представляющих собой официальное управленческое решение компетентных исполнительных органов, влекущее за собой определенные юридические последствия: установление, изменение, прекращение норм права либо конкретных правоотношений. Это одна из правовых форм осуществления исполнительной власти.
Правовые акты управления принято подразделять на виды по различным критериям.
По юридической природе они делятся на нормативные и индивидуальные, которые нередко именуются административными .
Нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый в определенной форме уполномоченным исполнительным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Его главная особенность состоит в том, что он содержит правовые нормы, регулирующие соответствующие отношения. Как и нормы, акт может быть постоянным или временным, распространяться на персонально неопределенный круг субъектов и т.п. Нормативный правовой акт управления может содержать правовые нормы как административного, так и других отраслей российского права.
Индивидуальный (административный) акт - юридическое одностороннее властное предписание уполномоченного исполнительного органа, адресованное конкретному лицу, направленное на разрешение конкретного вопроса. Это правовая форма реализации норм
права, представляющая собой юридический факт, влекущий возникновение, изменение, прекращение административных, гражданских, трудовых и других конкретных правоотношений.
Важным является деление правовых актов управления по формам. Их формы разнообразны. Они могут приниматься в форме постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, правил, положений и др. Каждый исполнительный орган вправе издавать акты лишь в определенной форме, предусмотренной актом, устанавливающим его статус: Конституцией, уставом, положением. Так, Правительство РФ издает постановления и распоряжения. При этом постановления имеют нормативный характер, а распоряжения принимаются по оперативным вопросам и не носят нормативного характера.
Федеральные министерства и другие федеральные органы исполнительной власти чаще всего издают акты в виде приказов, инструкций, хотя отдельные из них могут принимать постановления, правила, положения и др.
Высшее должностное лицо субъекта Федерации издает указы, постановления и распоряжения, а иные исполнительные органы - приказы, инструкции и др.
Порядок официального опубликования и вступления в силу правовых актов федеральных органов исполнительной власти определен Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", а также Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".
Административная ответственность - вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему административное правонарушение.
Административная ответственность характеризуется комплексом следующих черт:
административная ответственность устанавливается законами РФ и не противоречащими им законами субъектов Федерации. Основным актом, регламентирующим ответственность за административные правонарушения, является Кодекс РФ об административных правонарушениях, веденный в действие с 1 июля 2002 г. Его действие распространяется не только на физических лиц, но также и на юридических лиц за указанные в нем правонарушения;
основанием административной ответственности является совершение административного правонарушения, под которым понимается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Федерации установлена административная ответственность;
за административные правонарушения предусмотрены административные наказания. Административным наказанием признается мера ответственности за административное правонарушение. Видами административных наказаний являются: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу (права управления транспортным средством, права охоты); административный арест; административное выдворение из пределов Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; дисквалификация.
Сущность этих взысканий и правила их наложения определены КоАП РФ.
КоАП РФ исходит из необходимости индивидуализации назначения наказаний. Это означает, в частности, что при назначении наказания учитываются характер правонарушения, личность виновного, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.
Административное наказание может быть назначено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, и лишь за отдельные виды административных правонарушений, указанные в ч. 1 ст. 4.5 КоАП, - не позднее одного года со дня совершения правонарушения. При длящемся административном правонарушении указанные сроки исчисляются со дня обнаружения правонарушения. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или его прекращения, если в действиях нарушителя имеются признаки административного правонарушения, наказание может быть назначено в пределах "указанных сроков, исчисляемых со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо о его прекращении;
субъектами административной ответственности могут быть как физические лица (вменяемые, достигшие 16-летнего возраста), так и юридические лица;
административные наказания назначаются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц: исполнительной власти, местного самоуправления, а также судами (судьями). Их компетенция установлена КоАП РФ;
административные взыскания налагаются органами и должностными лицами на не подчиненных им правонарушителей (например, инспектором ГИБДД на нарушителей правил дорожного движения и т.п.);
меры административной ответственности применяются в соответствии с законом, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях (КоАП РФ);
применение административной ответственности не влечет судимости. Лицо, которому назначено административное наказание, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года
со дня окончания исполнения постановления о назначении наказания.
Административный процесс - урегулированный административно-процессуальными нормами порядок разрешения индивидуальных дел, возникающих при реализации исполнительной власти, имеющий целью укрепление правопорядка в обществе. Имеются в виду прежде всего разрешение споров (например, о законности действий должностного лица) и применение мер государственного воздействия к физическому и юридическому лицу. Видами такого рода дел являются дела об административных правонарушениях; обжалование действий должностных лиц; земельные споры; о защите прав потребителей; о нарушениях антимонопольного законодательства и др.
Субъектами, разрешающими индивидуальные дела в рамках административного процесса, могут быть органы исполнительной власти и местного самоуправления и их должностные лица, а также суды (судьи); например, суды разрешают жалобы на постановления о применении мер административной ответственности и др.
Административный процесс включает совокупность административных производств по разрешению конкретных дел независимо от того, к какой отрасли материального права они относятся.
Среди них важное место занимает производство по делам об административных правонарушениях. Оно регламентируется КоАП РФ.
Задачами данного производства являются своевременное, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законов, укрепление законности.
В ст. 24.5 КоАП РФ названы обстоятельства, при наличии которых исключается производство по делу об административных правонарушениях. Это отсутствие события правонарушения, недостижение лицом на момент совершения правонарушения 16-летнего возраста, невменяемость физического лица, совершившего противоправное действие или бездействие, и др.
Производство может осуществляться: а) в упрощенном порядке, без составления протокола, а взыскание налагается и исполняется одновременно (например, взыскание штрафа за безбилетный проезд в общественном транспорте). Случаи, когда допускается упрощенный порядок производства, предусмотрены в ст. 28.6 КоАП РФ; б) в порядке, включающем несколько стадий: возбуждение и расследование дела об административном правонарушении; рассмотрение дела об административном правонарушении; вынесение постановления об административном правонарушении; пересмотр дела об административном правонарушении.
Основанием возбуждения дела является совершение административного правонарушения, которое, как правило, оформляется протоколом об административном правонарушении. Прокурор свое решение о возбуждении дела об административном правонарушении выносит в форме постановления. Протокол об административном правонарушении должен быть составлен по установленной форме, содержать обязательные реквизиты. В нем указываются: дата и место составления протокола, должность, фамилия, инициалы составившего протокол и др. (ст. 28.2 КоАП РФ). В порядке расследования дела собираются и фиксируются доказательства, выявляются обстоятельства, которые могут служить основанием прекращения или приостановления производства по делу.
Важной стадией является рассмотрение дела. КоАП РФ определяет круг субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях: судьи (мировые судьи), комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, иные государственные органы (органы внутренних дел, налоговые органы, таможенные органы, государственные инспекции труда и многие другие), административные комиссии.
Законом определены порядок подготовки к рассмотрению дела, место и порядок его рассмотрения.
Обычно дело рассматривается по месту его совершения. Дела об отдельных видах правонарушений могут рассматриваться по месту их совершения или по месту жительства нарушителя (например, о распитии спиртных напитков в общественных местах или появлении в общественных местах в состоянии опьянения).
Административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела по месту жительства нарушителя.
Как правило, дело подлежит рассмотрению в 15-дневный срок со дня получения органом (должностным лицом), правомочным рассматривать дела, протокола (постановления) об административном правонарушении и других материалов. Этот срок может быть продлен не более, чем на один месяц.
Дела об административных правонарушениях, совершение которых влечет административный арест, рассматриваются в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, - не позднее 48 часов.
Дело об административном правонарушении рассматривается в присутствии лица, привлекаемого к ответственности. В отсутствие этого лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, когда имеются данные о своевременном его извещении о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела.
По результатам рассмотрения дела орган (должностное лицо) выносит постановление о назначении административного наказания или о прекращении дела производством, если имеются обстоятельства, исключающие производство по делу (ст. 24.5 КоАП РФ), либо при объявлении нарушителю устного замечания, либо передаче материалов на рассмотрение общественности, прокурору, органу предварительного следствия или дознания.
Постановление по делу объявляется немедленно, его копия вручается или высылается в течение трех дней лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе.
Стадия обжалования и опротестования постановления является факультативной.
Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, и потерпевшим. Порядок обжалования, сроки рассмотрения жалоб, виды решений, принимаемых по жалобе, определены гл. 30 КоАП РФ.
Академия управления при Президенте Республики Беларусь
УТВЕРЖДАЮ
Проректор по учебной работе
С.В. Шаврук
____________________
(дата утверждения)
Регистрационный № УД-______/уч.
Административное право и процесс
Учебная программа для специальности
Государственное управление и право
СОСТАВИТЕЛИ:
Д.Е. Тагунов – кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Академии управления при Президенте Республики Беларусь
С.М. Забелов – кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Академии управления при Президенте Республики Беларусь
А.Ю. Староказников – магистр юридических наук, преподаватель кафедры административного права Академии управления при Президенте Республики Беларусь
РЕЦЕНЗЕНТЫ:
М.Ф. Чудаков – заведующий кафедрой конституционного и международного права Академии управления при Президенте Республики Беларусь, кандидат юридических наук, профессор
А.Н. Сухаркова – кандидат юридических наук, профессор кафедры административного права Академии МВД Республики Беларусь
Кафедрой административного права Академии управления (протокол №__ от «___»_________2010 г.);
Учебно-методической комиссией факультета управления Института управленческих кадров (протокол №__ от «___»_________2010 г.);
Научно-методическим советом Академии управления при Президенте Республики Беларусь (протокол №__ от «___»_________2010 г.)
Ответственный за редакцию: Д.Е. Тагунов
Ответственный за выпуск: Д.Е. Тагунов
I. ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
Административное право занимает особое место в системе правового регулирования, поскольку выступает необходимым и важным инструментов управления социальными процессами в обществе. Ему присущи соответствующие границы правового регулирования – а именно: деятельность государственной исполнительной власти всех рангов, общественных отношений управленческого характера, которые складываются в этой сфере, внутренняя организационная деятельность других государственных органов, связанных с функцией управления, а также внешнеорганизационные отношения негосударственных организаций, учреждений и предприятий. Административное право охватывает широкий круг общественных отношений, которые возникают в связи с реализацией ей функций управления в процессе деятельности органов исполнительной власти.
В условиях управленческих, политических и социально-экономических реформ, связанных с развитием и становлением рыночных отношений в Республике Беларусь, роль административного права становится более значительной, так как его нормами регулируется и охраняется значительная часть отношений, возникающих между гражданами и органами исполнительной власти или их должностными лицами. В связи с этим административно-правовое регулирование приобретает особое значение, так как с его помощью закрепляется и развивается система органов исполнительной власти, что позволяет обеспечить реализацию конституционного принципа целостности и единства системы государственной власти.
Административное право – одна из наиболее сложных юридических дисциплин. В процессе ее изучения у студентов возникает целый ряд трудностей как объективного, так и субъективного характера. Наиболее существенными из них являются: огромная и постоянно меняющаяся нормативная база, ограниченное количество аудиторных занятий по этой дисциплине, несовершенство современных учебников и учебных пособий, отсутствие у многих студентов навыков самостоятельной работы с научной литературой и нормативными актами.
Учебная программа рассчитана на 126 часов, из них для очной формы обучения: 72 ч – лекции, 34 ч – практические занятия, 20 ч – семинары; для заочной формы обучения: аудиторных: 16 ч – лекции, 8 ч – практические занятия, 4 ч – семинары; 60 ч – управляемая самостоятельная работа.
Цель преподавания и изучения дисциплины состоит в формировании у студентов знаний о правовом содержании государственного управления, задачах, месте и роли органов государственного управления в его осуществлении, а также организации правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе исполнительно-распорядительной деятельности.
Основными задачами дисциплины являются:
· формирование у студентов знаний о сущности административного права как права государственного управления;
· овладение студентами теоретико-методологической базой административного права;
· формирование у студентов умений правильно применять теоретические положения административного права к конкретным жизненным ситуациям;
· формирование у студентов навыков работы с нормативными правовыми актами;
· формирование умений правильной квалификации определенных противоправных действий в области государственного управления;
· развитие творческого отношения студентов к изучаемому материалу, приобретение ими профессиональных навыков и умений, повышение уровня самостоятельной работы при необходимом контроле со стороны преподавателей.
В результате освоения дисциплины «Административное право и процесс» студент должен
знать:
Основные теоретико-методологические концепции современного административного права как отрасли права и науки;
Административно-правовые основы юридического статуса субъектов государственного управления;
Административно-правовые основы применения форм и методов уполномоченными субъектами в процессе государственного управления;
Основы административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях;
Административно-правовые основы юридического статуса физических лиц и юридических лиц;
Административно-правовые основы государственного управления экономическими, политическими и социальными отношениями в Республике Беларусь;
уметь характеризовать:
· систему и содержание административно-правовых норм, регулирующих отдельные правоотношения, складывающиеся между субъектами в процессе государственного управления;
уметь анализировать:
· особенности административно-правовых отношений в условиях современных трансформационных процессов в обществе;
· юридический характер применяемых государственными органами мер в процессе государственного управления;
· проблемы правового регулирования основных правовых институтов административного права;
приобрести навыки:
· работы с источниками административного права;
· использования знаний о сущности и содержания административных правоотношений, правах и обязанностях органов государственного управления, о порядке деятельности органов государственного управления и должностных лиц.
Дисциплина «Административное право и процесс» опирается на предварительное изучение студентами социально-гуманитарных, экономических, управленческих и правовых дисциплин (общей теории права, конституционного, уголовного и гражданского права), предусмотренных учебным планом по специальности и позволяет в комплексе с другими дисциплинами подготовить высококвалифицированных специалистов в области государственного управления и права.
Методика преподавания учебной дисциплины строится на сочетании теоретических и практических занятий, дополняемых самостоятельной работой студентов с литературой и нормативно-правовыми актами.
Изучение дисциплины имеет определенные сложности. Они связаны с тем, что административное законодательство состоит из множества нормативных правовых актов, большинство из которых подвергается постоянным изменениям. Поэтому в списке нормативной литературы даны лишь некоторые из основных источников. Для успешного усвоения дисциплины программа предлагает использовать более обширную нормативную (с учетом последних изменений) и специальную литературу. В планах семинарских занятий могут быть предусмотрены дополнительные источники.
Тема 1. Административное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина
Понятие административного права, его место в правовой системе. Республики Беларусь. Предмет административного права. Общественные отношения, регулируемые административным правом. Управленческие отношения: понятие и основные черты. Классификация общественных отношений, составляющих предмет административного права
Метод административного права, понятие и характерные черты. Его отличие от гражданско-правового метода.
Система и основные институты административного права. Определение административного права как отрасли правовой системы Республики Беларусь.
Состояние, современные тенденции развития административного права как отрасли права, науки и учебной дисциплины. Роль административного права в решении экономических, социально-культурных и административно-политических задач.
Очная форма обучения
